Los tipos de fusiones de municipios
| Autor | Emmanuel Jiménez Franco |
| Cargo del Autor | Profesor titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Salamanca |
| Páginas | 84-93 |
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La Ley 27/2013, como hemos dicho, regula dos tipos de fusiones de municipios: una, de carácter obligatorio, al venir impuesta por prescripción legal en el artículo 116 bis LRBRL; y otra, de carácter voluntario e incentivada mediante un convenio de fusión, prevista en el artículo 13 LRBRL.
Alejado del espíritu que inspira la Ley 27/2013 sobre el fomento de las fusiones voluntarias, aparece un nuevo artículo 116 bis LRBRL, que implica un caso de fusión de carácter forzoso dentro de las medidas dirigidas a la racionalización organizativa e integración coordinada de servicios. Constituye el único supuesto de fusión obligatoria previsto en la Ley 27/2013, formulado de
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forma abierta y donde la decisión final sobre la fusión queda en todo caso en manos de la Comunidad Autónoma125.
En línea con la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), la formulación del plan económico-inanciero para las Corporaciones Locales incumplidoras del objetivo de estabilidad presupuestaria, de la regla del gasto o del objetivo de deuda, se impone por el artículo 116 bis LRBRL, un contenido adicional del previsto en el artículo 21 de la citada ley orgánica126. Este contenido adicional incluye al menos las siguientes medidas: a) supresión de las competencias que ejerza la entidad local que sean distintas de las propias y de las ejercidas por delegación; b) gestión integrada o coordinada de los servicios obligatorios que presta la entidad local para reducir sus costes; c) incremento de ingresos para inanciar los servicios obligatorios que presta la entidad local; d) racionalización organizativa; e) supresión de entidades de ámbito territorial inferior al municipio que, en el ejercicio presupuestario inmediato anterior, incumplan con el objetivo de estabilidad presupuestaria o con el objetivo de deuda pública o que el periodo medio de pago a proveedores supere en más de 30 días el plazo máximo previsto en la normativa de morosidad; y f) una propuesta de fusión con un municipio colindante de la misma provincia.
Además, el artículo 116 bis LRBRL refuerza el papel de las Diputaciones Provinciales o entidad equivalente al atribuirles las labores de asistencia al resto de Corporaciones Locales, de colaboración con la Administración que ejerza la tutela inanciera127en la elaboración y seguimiento
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de los planes económico-inancieros. Asimismo, deben proponer y coordinar aquellas medidas que tengan carácter supramunicipal, y que serán valoradas antes de la aprobación del plan económico-inanciero; así como otras medidas supramunicipales distintas de las que se hubieran previsto, incluyendo el seguimiento de la fusión de entidades locales que se hubiera acordado.
Sin embargo, este artículo 116 bis ha sufrido muy variadas y justificadas críticas por la doctrina, sobresaliendo las realizadas por De Diego, quien acerca de la propuesta de fusión con un municipio colindante de la misma provincia contenida en el artículo 116 bis.2.f) LRBRL realiza la siguiente reflexión de todo punto lógica: «Si ese tercer Ayuntamiento afectado cumple perfectamente con el objetivo de estabilidad presupuestaria, ¿por qué va a tener que verse inmerso en un proceso de fusión con un Ayuntamiento incumplidor? ¿Tiene la posibilidad, dentro de su autonomía local, de negarse a tal proceso, sobre todo teniendo en cuenta el carácter voluntario establecido por la propia Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local? Evidentemente sí. Y en el supuesto de que ningún Ayuntamiento limítrofe de la misma provincia esté dispuesto a fusionarse voluntariamente con ese Ayuntamiento incumplidor y, por lo tanto, no pueda presentar ni siquiera un proyecto de convenio de fusión, ¿qué le va a suceder a este? La solución, desde mi punto de vista, es tan absurda como la misma norma, y no será otra que aplicar literalmente esta, es decir: al Ayuntamiento incumplidor con el objetivo de estabilidad presupuestaria le bastará con presentar una propuesta de fusión con un municipio colindante de la misma provincia (este precepto no habla del convenio de fusión), sin necesidad alguna de presentar también la conformidad o disconformidad de este ni de llevar a cabo ningún trámite más para dicha fusión. Es decir, en realidad no se trataría más que de un paripé. Cualquier otra cosa contravendría el carácter voluntario de las fusiones establecido en el artículo 13 de la misma ley, así como con el principio de autonomía municipal del resto de Ayuntamientos afectados128».
En esta línea crítica, Alonso Mas pone en evidencia también al legislador, y nos advierte de varias cuestiones interesantes. La primera, la incompatibilidad entre sí de todas las medidas incluidas en el plan económico-inanciero, dada la exigencia completa de las mismas por el artículo 116 bis.2, que reza: «incluirá, al menos, las medidas siguientes»129. La segunda tiene que ver con
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la falta de previsión expresa de la competencia de la Comunidad Autónoma para aprobar las medidas adicionales previstas en el art. 116 bis LRBRL, que tengan alcance supramunicipal, para todos los municipios y no solo para los comprendidos en el artículo 111 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL)130. En efecto, la aprobación definitiva del plan económico-inanciero para los municipios incluidos en el artículo 111 TRLHL, según el artículo 23.4 LOEPSF131, corresponde al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, salvo que sea la Comunidad Autónoma la entidad que tenga atribuida la tutela inanciera132; en cuyo caso será esta la competente para aprobar el plan económico-inanciero. Sin embargo, la LOEPSF no dice nada respecto de la aprobación definitiva de los planes económico-inancieros del resto de municipios.
Dentro de este magma de reproches aparece la cuestión planteada por la D. A. 16.ª LRBRL133, en relación con la mayoría requerida para la adopción de acuerdos en las Corporaciones Locales.
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Las fusiones de municipios se deberían caracterizar por disponer de un determinado consenso, dada la trascendencia de la decisión, así como por la legitimidad de quien las propone, que debería ser el Pleno del Ayuntamiento respectivo. Sin embargo, la citada D. A. 16.ª LRBRL permite, excepcionalmente, que determinados acuerdos puedan ser adoptados por la Junta de Gobierno Local si el Pleno no alcanza, en una primera votación, la mayoría necesaria. Entre estos acuerdos, según la D. A. 16.ª.1.b) LRBRL, se encuentran los planes económico-inancieros, los planes de reequilibrio y los planes de ajuste a los que se reiere la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de los cuales habrá de dar cuenta al Pleno en la primera sesión que se celebre con posterioridad a la adopción de los citados acuerdos, y serán objeto de publicación.
Por lo tanto, si un Ayuntamiento incumplidor con el objetivo de estabilidad presupuestaria, de la regla del gasto o del objetivo de deuda, por imperativo del artículo 116 bis.2.f) LRBRL propone una fusión con un municipio colindante de la misma provincia, se podría aprobar dicha fusión por una Junta de Gobierno Local. A estos efectos, se pregunta De Diego si se podría iniciar un expediente de la envergadura, la trascendencia y la importancia como es una fusión de Ayuntamientos con el simple acuerdo de una Junta de Gobierno Local, y por tal motivo, insiste en el desconocimiento y el desinterés en la igura de las fusiones por parte del legislador134.
El nuevo régimen jurídico de las fusiones municipales aparece nucleado en torno a este tipo de fusión voluntaria e incentivada que utiliza como instrumento legal un convenio de fusión. El legislador trata de superar la atomización del mapa municipal y racionalizar las estructuras municipales a partir de medidas concretas de fomento, que supuestamente van a conseguir reducir el inframunicipalismo existente en España135.
Para ello se introducen los nuevos apartados 4, 5 y 6 del artículo 13 LRBRL, que tienen como primera cuestión positiva remarcable la ausencia de condición previa para que dos o más Ayuntamientos puedan fusionarse, a diferencia de lo establecido en la legislación estatal supletoria (artículo 5 TRRL y artículo 5.1 RPD), ya comentada, que se refería siempre a casos de necesidad o conveniencia económica, administrativa o de capacidad de gestión de asuntos públicos locales. Además, el artículo 13.4 LRBRL no impone ningún requisito de población mínima, dado que este tipo de fusiones están pensadas fundamentalmente para los pequeños municipios, lo cual se denota en que la mayoría de las medidas de fomento establecidas se reieren únicamente a los municipios no incluidos en el artículo 111 TRLHL. Esto es, a los municipios que no sean capitales
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de provincia, o de Comunidad Autónoma, o que tengan población de derecho que no alcance los 75.000 habitantes. Ello no es óbice para que puedan fusionarse municipios de tamaño medio o grande. Como nos razona Alonso Mas, lo habitual es que «las medidas de fusión tengan efectos...
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