Las críticas del comité de libertad sindical de la OIT a la reforma laboral de 2012: una nueva muestra de la importancia del derecho laboral internacional
| Autor | Adoración Guamán Hernández |
| Cargo | Universitat de València |
| Páginas | 201-216 |
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El 10 de mayo de 2012, CCOO y UGT presentaron una queja ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT (CLS). Mediante la misma, complementada con posteriores informaciones y comunicaciones, las organizaciones denunciaron que la reforma laboral de 2012, llevada a cabo por el Real Decreto–Ley 3/2012, había vulnerado los derechos de libertad sindical y negociación colectiva reconocidos por la Organización Internacional del Trabajo1.
Los sindicatos querellantes basaron su queja en la vulneración por parte del gobierno de la normativa OIT relativa a la negociación colectiva, que habría transgredido este al adoptar el RDL 3/2012. Para desarrollar esta infracción, la queja de los sindicatos sigue una triple línea de argumentación. En primer lugar, denuncian que con su actuación el gobierno había vulnerado y vaciado de contenido el II Acuerdo para el Empleo y la Negociación Colectiva, 2012–142, que
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habría sido dejado sin efecto al aprobar el gobierno, sólo dos semanas después de adoptado el mismo, el RDL 3/2012. En segundo lugar, los sindicatos sostienen que este RDL fue adoptado sin ningún tipo de consulta ni de participación de las organizaciones sindicales más representativas y esto supone una vulneración de los derechos de libertad sindical y negociación colectiva. En tercer lugar, los querellantes sostienen que el RDL 3/2012 contiene tres medidas que vulneran el art. 4 del Convenio 98 sobre derecho de sindicación y negociación colectiva y los artículos 5, 6, 7 y 8 del Convenio 154 sobre fomento de la negociación colectiva. En concreto, los contenidos del RDL 3/2012 que se consideran contrarios a las normas internacionales del trabajo señaladas son: la imposición de la plena preferencia aplicativa al convenio de empresa en relación con otros ámbitos de negociación, que los agentes sociales califican como “injerencia inadmisible en el derecho de negociación colectiva de las organizaciones sindicales” (en concreto, la reforma del artículo 84.2 del Estatuto de los Trabajadores (ET); la ampliación de las posibilidades del “descuelgue empresarial” y la imposición legal de un arbitraje obligatorio de carácter público (la reforma del artículo 82.3 ET) y la sustitución de la flexibilidad interna negociada por la decisión unilateral del empresario (reforma del art. 41 ET).
Tras examinar la queja y las alegaciones del gobierno enviadas a lo largo de 2012 y 2013, el Comité tripartito se pronunció sobre la cuestión planteada por los sindicatos en su informe 371, Caso núm. 2947, elevado al Consejo de Administración en su 320ª reunión celebrada en marzo de 2014 (en lo sucesivo Informe 371). En este informe, el CLS invita al Consejo a aprobar tres recomendaciones dirigidas al gobierno de España en relación con las leyes 3/2012 y 20/2012: en primer lugar, el comité recomienda al gobierno que de cara al futuro respete, en el procedimiento de elaboración de normas, los principios sobre la consulta con suficiente antelación a los interlocutores; en segundo lugar, dada la importancia de alcanzar consensos entorno a las reglas esenciales del sistema de relaciones laborales, el CLS recomienda al gobierno que promueva el diálogo social dentro del respeto de los principios sobre la libertad sindical y la negociación colectiva establecidos por la OIT; en tercer lugar el comité pide al gobierno que comunique a la Organización las sentencias que recaigan tanto del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo respecto de las normas cuestionadas.
Con su queja, las organizaciones de trabajadores apelaban a la protección inter-nacional del derecho de negociación colectiva que se deriva no sólo de la acción normativa de la Organización Internacional del Trabajo sino particularmente de sus mecanismos de control3. Cabe recordar que en virtud de su Constitución y de
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sus normas posteriores, la promoción de la libertad sindical en el ámbito estatal ha dejado de ser una cuestión nacional para convertirse en parte de la acción de la OIT que le permite intervenir en los asuntos estatales, dentro del marco del mandato que ha recibido de los Estados miembros. En concreto, corresponde al Comité de Libertad Sindical de esta Organización la función de garantizar y promover el derecho de asociación de los trabajadores y de los empresarios4.
Para ello, este Comité tripartito evalúa si una situación concreta desde el punto de vista legislativo o de la práctica se ajusta a los principios de libertad sindical y de negociación colectiva derivados de los convenios sobre estas materias5.
Tanto la queja de los sindicatos como la contestación del gobierno español se basan largamente en la interpretación que de las normas de protección de la libertad sindical y la negociación colectiva han realizado estos órganos de control de la OIT. En concreto, las normas que conforman la base jurídica de la queja y de la resolución del Comité son el art. 4 del Convenio 98; los artículos 2 y de 5 a
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8 del Convenio 154, los apartados segundo y cuarto de la Recomendación 91 y el párrafo 4 de la Recomendación sobre negociación colectiva núm. 1636.
El pilar fundamental de la queja es el principio de negociación libre y voluntaria, sustentado en el conjunto de normas señaladas y en particular en el art. 4 del Convenio 987. Respecto de este principio existen, según ha constatado la CEACR, una serie de intervenciones estatales en el ámbito de la negociación colectiva que provocan los problemas más frecuentes, en concreto: la fijación unilateral (por la legislación o las autoridades) del nivel de las negociaciones; la exclusión de determinadas materias del ámbito de negociación; la obligación de someter los acuerdos colectivos a la autoridades administrativas o presupuestarias; el respeto de criterios preestablecidos por ley y la imposición unilateral de las condiciones de empleo8. Como puede apreciarse, las quejas de los sindicatos respecto del contenido del RDL 3/2012 son puntos habituales de fricción entre la práctica estatal y las normas OIT pertinentes.
Como se ha señalado, la queja de los sindicatos sigue la triple línea de argumentación (ausencia de consultas, derogación del II AENC y vulneración del contenido de los artículos 4 del Convenio 98 y 5 a 8 del Convenio 154) que es contestada punto por punto por el ejecutivo en sus respuestas.
El gobierno envía al comité una descripción de los indicadores laborales previos a la adopción del RDL 3/2012 que “exigían una actuación decidida y urgente”. De entre estos indicadores destaca la rápida destrucción de puestos de trabajo y el nivel de desempleo, en particular entre los jóvenes. Las causas de esta situación son, señala, las deficiencias estructurales del mercado laboral que no fueron solucionadas por las reformas anteriores y que concreta en la alta tasa de temporalidad y en la “ineficaz relación entre los distintos tipos de flexibilidad –de
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entrada, interna y de salida– en la regulación del mercado de trabajo”, es decir, en la rigidez del marco legal que no ha potenciado suficientemente los mecanismos de flexibilidad interna9. La oportunidad y necesidad de su actuación se refleja, afirma el gobierno, en el posterior respaldo de diversos organismos internacionales como el FMI y la OCDE.
También cabe señalar en este momento que el gobierno solicitó en su contestación el aplazamiento de la revisión del caso por el CLS, posponiéndola hasta conocer el fallo del Tribunal Constitucional respecto a la adecuación de la Ley 3/2012 a nuestra norma constitucional10.
En su queja, los sindicatos afirmaron que el RDL 3/2012 se había adoptado sin proceder a ningún tipo de consulta previa con las organizaciones sindicales más representativas. Según su parecer, esto supuso la vulneración de los principios sobre el respeto de la negociación libre y voluntaria así como de la obligación de promover la negociación colectiva presentes en el artículo 4 del Convenio 98 y en los artículos 5 a 8 del Convenio 154. En estos artículos se fomenta el establecimiento de reglas de procedimiento convenidas por los agentes negociadores (artículo 5.2.c), que no obstaculicen la propia negociación y que, en el caso de ser adoptadas por las autoridades públicas, sean objeto de consultas previas y, cuando sea posible, de acuerdo (artículo 7).
En apoyo de esta base normativa, las organizaciones querellantes se refieren a la doctrina del CLS sobre el interés que para el gobierno supone la realización de consultas previas, francas y detalladas, antes de adoptar cualquier legislación laboral. En este sentido, el comité ha recordado que cualquier limitación a la negociación colectiva por parte de las autoridades debería estar precedida de
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consultas con las organizaciones sociales, intentando buscar el acuerdo11. Las consultas respecto de la preparación de la legislación del trabajo revisten, según el Comité, una importancia y un interés fundamental, en particular si afecta a la negociación colectiva y a las condiciones de empleo, y deben realizarse antes de que se adopte cualquier ley en este ámbito y de manera franca y sin trabas. Por añadidura, y en la medida de lo posible...
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