La ética del carácter

AutorAlberto Moreno de Tejada Clemente de Diego
Páginas29-54

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1. Los principios normativos de la ética de las administraciones públicas

El estudio sistemático de la ética en la Administración Pública, como disciplina independiente, se inició en los años setenta1. La cuestión moral en la Administración Pública fue tratada por Waldo (1974) desde el punto de vista de la búsqueda de la equidad social por parte de los empleados públicos. Posterior-mente, Rohr (1978) estudió la aplicación de una ética fundada en los valores del régimen constitucional. Cooper (1982) y Wrigh (1992) analizaron aspectos relacionados con la discrecionalidad y la virtud del empleado público. Sobre la facultad de aplicar políticas públicas posibles por parte del empleado público escribió Wildavsky (1979) y Majone (1989)2. Denis Thompson (1985) respondió afirmativamente a la posibilidad de una ética administrativa3. Los trabajos sobre ética administrativa se han centrado principalmente en cinco áreas: 1) la toma de decisiones éticas y el desarrollo moral; 2) normas éticas y agencias reguladoras; 3) los resultados de las organizaciones; 4) gestión ética; 5) entorno ético (Menzel y Carson, 1999). Esta joven especialidad ha experimentado un enorme desarrollo en la última década (Menzel, 2005). La reciente avalancha de artículos, libros, cursos, conferencias y prácticas formativas ha favorecido la diversidad de enfoques y campos de estudio (Cooper, 2004). Al mismo tiempo,

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esta atomización de esfuerzos ha mermado capacidad de concentración y colaboración en áreas centrales de la ética administrativa. Dentro de esas áreas centrales se encuentra el estudio de sus principios normativos. La ética en la Administración Pública es un tipo de ética profesional específica de quienes ingresan en el mundo de la Administración (Cortina, 1997). La ética profesional o la ética aplicada a una actividad social tiene como objeto seleccionar los medios adecuados para alcanzar los fines propios de dicha profesión o actividad. Nos enfrentamos al problema de elegir los principios, valores y medios que conducen a un ejercicio profesional de la actividad pública. Estamos frente a una ética profesional que demanda un especial compromiso y dedicación a toda persona que se incorpore a la Administración. Para ello, será necesario conocer los principios normativos que sustentan la ética administrativa. De acuerdo con Cooper, podemos extraer de la producción literaria sobre ética administrativa cinco alternativas posibles. La primera se refiere a los valores del régimen, teoría constitucional y principios fundacionales. La segunda se centra en la teoría de la ciudadanía. La tercera versa sobre el concepto de equidad social originalmente asociada a la denominada New Public Administration de finales de 1960 y principios de los setenta. La cuarta penetra en la idea de la virtud o la ética basada en el carácter. Finalmente, la quinta, se ubica en los estudios sobre el interés público. Siguiendo este esquema vamos a analizar, sucintamente, cada una de estas alternativas y lo que han significado para el estudio de la ética administrativa.

1. 1 Valores del régimen, teoría constitucional y principios fundacionales

La ética de las Administraciones Públicas, según esta corriente, debe estar fundada en la tradición constitucional y los valores del régimen donde esta descansa. La constitución de una nación determina los valores del sistema político, y por tanto, de la propia Administración. John Rohr inició el camino de esta corriente con su libro Ethics for Bureaucrats: An Essay on Law and Values4 publicado por primera vez en 1978. En él defiende la idea de los valores del régimen como sustrato básico de la ética administrativa. Los valores del régimen provienen, para el caso estadounidense, de la Constitución de Estados Unidos y de las sentencias del Tribunal Supremo. Identifica tres valores esenciales: libertad, igualdad y propiedad privada. Los valores del régimen deben ser conocidos y asumidos por cualquier servidor público. Por tanto, el acto de aceptar un empleo en la Administración es una decisión ética que implica un compromiso formal con una ética profesional nacida de los propios valores del régimen. Este método descansa en tres consideraciones: 1) Que las normas éticas deben ser extraídas de los valores sobresalientes del régimen; 2) Que estas normas son imperativas para los servidores públicos como consecuencia de su

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juramento de fidelidad al régimen (cumplir y hacer cumplir las leyes); 3) Que estos valores pueden ser descubiertos en las leyes públicas del régimen.

El primer problema que plantea este método es el de identificar los valores del régimen y, más importante, dotarlos de contenido ético útil para su aplicación en el ámbito concreto de la Administración. En segundo lugar, el funcionario se enfrenta al problema de elegir en cada momento la interpretación más adecuada que responda a dichos valores. La solución que da Rohr es analizar concienzudamente las decisiones del Tribunal Supremo para tener una visión clara del contenido y alcance de los valores constitucionales en la ética profesional del empleado público. El Ethics for Bureaucrats aplica este análisis a los tres valores mencionados: igualdad, libertad y propiedad.

El valor de la igualdad se refleja en el principio de no discriminación que desde un punto de vista positivo implica igualdad de protección. Las principales causas de discriminación abordadas son: la raza y el sexo. Respecto al valor de la libertad, se analiza la libertad de expresión, prensa, religión, y los efectos limitativos de la libertad causados por la seguridad. Finalmente, la consideración del valor de la propiedad desde el punto de vista de sus derechos, examina su relación con los derechos de la persona y las modificaciones sufridas en su aplicación por los beneficios establecidos por el Estado del Bienestar. La metodología utilizada por Rohr parte de la selección de las sentencias más relevantes, examinando la evolución del sentido de estos valores a la luz de su regulación constitucional. El funcionario debe tener un conocimiento claro de las diversas interpretaciones del Tribunal Supremo y debe, al mismo tiempo, cues-tionarse sus implicaciones en la resolución de las cuestiones de índole ética suscitadas en su trabajo. ¿Cómo puede un servidor público alcanzar este nivel de conocimiento? La respuesta de Rohr es: por medio de la educación. La formación de los funcionarios es el instrumento necesario e imprescindible para la correcta implementación de una ética profesional. Por tanto, la ética profesional, desde el punto de vista de los valores del régimen, requiere una formación continua del funcionario en dichos valores que le permita su correcta interpretación y aplicación en la práctica administrativa.

La línea de trabajo de Rohr fue seguida por varios autores. David Hart (1984) escribió en la Public Administration Review (PAR) un artículo titulado «Citizenship and Public Administration»5. En él dice:

En Estados Unidos, esos valores son la ley natural, valores sobre los cuales la República fue establecida... los valores del régimen americano. Tienen que ser la base de todas las políticas y actuaciones de la Administración Pública. Los fundadores establecieron la nueva república sobre la convicción de que los valores del régimen americano eran y son principios verdaderos, necesarios para la felicidad personal, independientes del momento, lugar o cultura. Por los juramentos que da-

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mos al acceder a la Administración y por nuestra dependencia del precedente legal, reconocemos nuestra vinculación a estos valores del régimen en los términos del contrato original. Consecuentemente, debemos entenderlos en los mismos términos que los fundadores.

William Richardson y Lloyd Nigro (1987) defendieron esta idea expresando la necesidad de cultivar la virtud pública extraída del pensamiento de los padres fundadores. Hart y Wasden (1990) reconocían lo lejos que se encuentran de los fundadores: «la gestión ortodoxa está desplazando al idealismo cívico como fundamento de la Administración Pública, lo cual está redefiniendo los fines esenciales de la profesión». La idea del humanismo cívico queda vinculada por estos autores al pensamiento de los padres fundadores. La gestión ortodoxa minimiza el desarrollo de caracteres morales ejemplarizantes. Reclaman, por tanto, un cambio radical en la formación de los gestores sobre la base de un conocimiento exhaustivo de la filosofía política del humanismo cívico. De esta forma se enlaza con la idea de Rohr, sobre la necesidad de desarrollar una teoría normativa de la Administración Pública que esté fundada en la Constitución6.

Una teoría que permitirá que los funcionarios utilicen sus potestades discrecionales para mantener el equilibrio de poderes constitucionales en defensa de los derechos individuales. Ponen en valor el texto constitucional en el día a día de la práctica administrativa. En palabras de Rohr: «los administradores conducen nuestra Constitución. La hacen funcionar en la práctica»7.

En Europa, esta conexión entre ética administrativa y valores constitucionales ha sido estudiada por Richard A. Chapman. Ha centrado su investigación en la Administración Pública británica. En su obra Ethics in the British Civil Service (1988) realiza un análisis exhaustivo de la carrera ejemplar de Edward Bridges (1892-1969)8como servidor público. La ejemplaridad de su carrera es consecuencia de la aplicación de una ética administrativa...

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