Las TIC y la gobernación Jeremy Millard, Instituto Danés de Tecnología

AutorJeremy Millard
CargoGeólogo y sociólogo

Gobernación y gobernación electrónicaLa gobernación no se refiere sólo a los servicios, sino también a la gestión y a las instituciones de la sociedad y a la distribución de poder entre todos los actores y partícipes legítimos. La actual Unión Europea, y en particular la UE ampliada con 25 estados miembros, necesita ser más abierta, más responsable y más legítima. Conseguir estas tres metas exigirá mayores esfuerzos para asegurar la participación de los ciudadanos, especialmente porque la participación ciudadana en la toma formal de decisiones, tales como las votaciones, parece estar decayendo en muchos estados miembros. Una participación creciente en los procesos democráticos es, por tanto, un reto esencial para la democracia europea en los próximos 10 o 15 años.

La gobernación no se refiere sólo a los servicios, sino también a la gestión y a las instituciones de la sociedad y a la distribución de poder entre todos los actores y partícipeslegítimos La participación es una relación multilateral entre los partícipes del triángulo político (estado, mercado, sociedad civil), cada uno de los cuales trata de influir en la agenda política, en varias etapas del ciclo político y a diferentes niveles de gobierno. Con el fin de reforzar la participación, los ciudadanos (así como los gobiernos y los organismos políticos) necesitan un mejor y mayor acceso a la información políticamente relevante, así como mejores capacidades para la gestión del conocimiento. En la UE, se aplica el principio de subsidiaridad, es decir que un tema determinado debe ser tratado al nivel más adecuado, no más alto de lo necesario, pero suficientemente alto como para que la decisión política sea eficaz. La articulación concreta de cómo debe funcionar esto en la práctica, en el contexto de la ampliación de la UE, se está reconsiderando actualmente, inter alia mediante la redacción de una constitución europea.

Con el fin de garantizar que las TIC se apliquen satisfactoriamente a los problemas de la gobernación, muchos países han adoptado un enfoque basado en un fuerte papel de liderazgo para el gobierno central Con el fin de garantizar que las TIC se apliquen satisfactoriamente a los problemas de la gobernación, muchos países han adoptado un enfoque basado en un fuerte papel de liderazgo para el gobierno central, trabajando de arriba a abajo a partir de una visión general, con estrategias, hojas de ruta, recursos y una especificación de soluciones y marcos estándar. Sin embargo, esto necesita complementarse activamente con iniciativas locales y regionales, cercanas a sus comunidades sociales y empresariales, dirigidas por líderes locales que sean capaces de encontrar el equilibrio adecuado, por un lado, socavando intereses creados y feudos no democráticos ('derribando fortalezas '), y por otro, preservando la autonomía y libertad locales para actuar en respuesta a necesidades locales concretas. Un equilibrio en verdad difícil, pero esencial y que no está confinado exclusivamente a las iniciativas de gobierno electrónico. Los diferentes países de Europa necesitan desarrollar sus propios caminos, puesto que cada uno tiene identidades, culturas, sistemas legales y estructuras institucionales únicas, pero todos pueden aprender de las experiencias de los demás. Tabla 1. Implementación de la gobernación electrónicaLa implementación de la gobernación electrónica exige que reexaminemos nuestras nociones básicas de la gobernación misma, por ejemplo buscando ir:

· de la regulación para controlar a la regulación para facilitar

· desde política formal a participación de todos

· de la administración al servicio

· desde un énfasis sobre derechos y más derechos hasta un énfasis sobre el equilibrio entre derechos y responsabilidades

· de la burocracia a la responsabilidad

· desde el gobierno de la mayoría a espacio para las minorías

·de un planteamiento de arriba a abajo arbitrario a un enfoque de abajo a arriba para dar responsabilidad al ciudadano

· hacia una nueva ética de servicio público centrada en el ciudadano, construida sobre sólidos cimientos de lo que ya existe

Fuente: Millard, 2003 Las TIC pueden desempeñar papeles importantes en cada uno de los puntos anteriores.

Re-examen de la gobernaciónEs importante tener claro y controlar lo que deseamos hacer en Europa. Por ejemplo, la gobernación electrónica aumenta las posibilidades de reestructurar la democracia representativa, pero ¿es esto lo que queremos, o se trata simplemente de apoyar nuestros procesos democráticos actuales y hacer que funcionen mejor? Un re-examen de la democracia demanda una articulación de los principios democráticos europeos. Esto podrá abarcar (Consejo de Europa, 2003):

Sufragio universal e igualitario: iguales derechos para todos los adultos, solo con las excepciones previstas por la ley, por ejemplo en relación con la nacionalidad o el lugar de residencia.

Sufragio libre: derecho de asociación, participación y expresión, así como necesidad de transparencia y apertura.

Elecciones secretas, directas y frecuentes: proteger a los votantes de presiones indebidas; posibilitar la elección directa de representantes y votaciones periódicas (normalmente no distanciadas más de cinco años).

Basándose en tales principios, se necesitan nuevos modelos para dirigir los desarrollos en las direcciones deseables. En las figuras 1 y 2 se muestran dos de estos modelos.

La democracia directa al estilo de la antigua Grecia ha tendido a ser reemplazada por la democracia representativa en las sociedades modernas. Sin embargo, las TIC podrían facilitar una síntesis de las dos tradiciones La tradición democrática de la antigua Grecia, donde las decisiones se tomaban directamente en el foro de la ciudad (Agora) se ha considerado impracticable, desde hace tiempo, en las sociedades de masas, y ha sido reemplazada por la elección de representantes en las democracias modernas. La figura 1 muestra cómo, en principio, las TIC podrían llevar a una síntesis de los mejores aspectos de estas dos tradiciones en forma de 'democracia directa en colaboración' que vuelve a implicar a los ciudadanos mediante la participación en línea y también mantiene a los legisladores profesionales.

La figura 2 muestra cómo las TIC podrían , en principio, llevar a un re-equilibrio de la participación tradicional, de arriba a abajo, controlada por las instituciones, con nuevas formas de participación de abajo a arriba, informales y no institucionales, basadas en nuevas tecnologías digitales experimentales.

Figura 1. Un nuevo híbrido: democracia directa en colaboración Fuente: según una idea de Stephen Coleman1 Figura 2. Participación electrónica de arriba a abajo y de abajo a arriba Fuente: según una idea de Kim Viborg Andersen2 Existe el riesgo de que la introducción generalizada de la votación electrónica podría socavar el sentido de responsabilidad de los votantes y conducir a decisiones que están demasiado alejadas de la evaluación política Hay también, sin embargo, un 'peligro digital' al aplicar las TIC a la democracia. A pesar del déficit democrático actual que existe a muchos niveles en toda Europa (por ejemplo, la pérdida de confianza en los políticos y en el proceso político, y la caída de las tasas de participación en las elecciones), existe aún una necesidad de continuar con la democracia representativa complementada por nuevas formas (tales como las ilustradas en las figuras 1 y 2). La introducción masiva o poco meditada de la votación electrónica directa sobre un número de temas demasiado amplio podría socavar la confianza de los votantes en que son responsables de sus decisiones, si las votaciones se convierten en demasiado rutinarias y demasiado divorciadas del proceso de evaluación política.

Sin embargo, probablemente todos estarán de acuerdo en que el gobierno necesita ser democrático, transparente, abierto y accesible y las TIC pueden añadir un importante impulso a cada una de estas metas. El compromiso de los ciudadanos mediante el diseño, la implementación y la evaluación políticas puede evolucionar a través del ciclo de la democracia electrónica (véase cuadro 1).

Cuadro 1. El ciclo de la democracia electrónica de la OCDE (OCDE, 2001)- Información (capacitación electrónica): una relación de un solo sentido por la cual el gobierno produce y suministra información para su uso por los ciudadanos. Cubre el acceso 'pasivo' a la información a demanda de los ciudadanos así como las medidas 'activas' del gobierno para distribuir información a los ciudadanos.

- Consulta (participación electrónica): una relación de dos sentidos en la cual los ciudadanos suministran datos al gobierno, basándose en la definición previa por el gobierno del tema sobre el cual se busca la opinión de los ciudadanos.

- Participación activa (responsabilidad electrónica): una relación basada en la colaboración con el gobierno, en la que el ciudadano se compromete activamente en el proceso político. Reconoce un papel a los ciudadanos para proponer opciones políticas y dar forma al diálogo político, aunque la responsabilidad de la decisión final o de la formulación de la política recae en el gobierno. Esta etapa de la participación en línea del público en la deliberación política es sin duda la más difícil de generar y mantener.

- Elecciones en línea, sobre temas determinados, o de representantes. Las experiencias realizadas en muchos países europeos han demostrado que la votación en línea puede aumentar la participación, especialmente en un momento en el que de otro modo parece en descenso.

La OCDE (2003) también ha considerado recientemente el impacto de las TIC sobre los esfuerzos para reforzar la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones políticas y destaca cinco retos principales de la democracia electrónica (véase cuadro 2).

Cuadro 2. Los cinco retos de la democracia electrónica de la OCDE (OCDE, 2003)- Reto de escala: ¿cómo puede la tecnología facilitar que una persona sea oída en debates públicos de masas? ¿cómo puede la tecnología apoyar a los gobiernos para que escuchen y contesten a los comentarios de los ciudadanos?

- Construir capacidad y ciudadanía activa: diseñar tecnología para fomentar debates sobre problemas públicos entre los ciudadanos.

- Garantizar la coherencia, permitiendo una visión holística de la política: se necesita garantizar que el conocimiento que se aporta en cada etapa sea accesible de modo apropiado en otras etapas del proceso, para hacer posible una toma de decisiones más informada, por parte de los gobiernos y los ciudadanos.

- Evaluar la participación electrónica: es necesario comprender cómo evaluar los beneficios e impactos de las herramientas de la democracia electrónica en la toma de decisiones políticas.

- Garantizar el compromiso: los gobiernos necesitan adaptar las estructuras y los procesos de toma de decisiones para garantizar que los resultados conseguidos con la democracia electrónica se analicen y se utilicen.

La gobernación electrónica en la prácticaLa implementación práctica de la gobernación electrónica ha empezado en los últimos años y hay muchos ejemplos que están ya sirviendo para configurar nuestra comprensión de las oportunidades y retos que implica.

La Comisión Europea ofrece un conjunto de herramientas en línea de Política Interactiva (IPM) para que empresas y ciudadanos realicen aportaciones a la implementación y desarrollo de la política europea La Comisión Europea ofrece un conjunto de herramientas en línea de Política Interactiva (IPM) para que empresas y ciudadanos realicen aportaciones a la implementación y desarrollo de la política europea. Entre ellas se puede citar el sitio web 'Your Voice in Europe', la consulta en línea, los mecanismos de retroalimentación mediante cuestionarios estructurados en línea (con 12.000 elementos en 2003), y el European Business Test Panel, en el que participan hasta 3.000 empresas, lo que proporciona un método estadísticamente válido, permanente y sencillo de conseguir las opiniones de las empresas. Las herramientas IPM se utilizan en todas la etapas de la política europea: fijación de la agenda, creación, implementación y seguimiento de la política.

También a nivel europeo, el sitio web eVote, introducido durante la Presidencia Griega en la primera mitad de 2003, fue un experimento que tuvo mucho éxito, destinado a dar a los ciudadanos europeos una voz activa en problemas europeos y mundiales, desde la guerra de Iraq a los temas debatidos en las Cumbres de Jefes de Estado europeos, tales como la ampliación de la UE, la inmigración o la política frente a las drogas. Más de 550.000 visitantes diferentes utilizaron el sitio durante la Presidencia Griega, convirtiéndolo en el mayor experimento realizado hasta ahora en materia de democracia electrónica internacional.

Suiza ha utilizado, desde hace mucho tiempo, los referendos (que solicitan una respuesta del tipo sí o no a una propuesta política concreta) como un suplemento a la elección de representantes. En 1991 se introdujo el voto postal, seguido en 2001 del voto por Internet, habiendo supuesto ambos un notable incremento del número de votantes. Por ejemplo, en los ayuntamientos que utilizaron la votación por Internet, la participación fue del 43% en comparación con el 28% en los demás. No se pretende que el voto por Internet sustituya a las formas tradicionales, sino más bien que actúe como un tercer canal, y ya ha suscitado algunos temas interesantes.

Una de los mayores obstáculos de los servicios electrónicos, en general, es la necesidad de la gestión de la identidad y, en la mayoría de los casos, se aplican soluciones técnicas complicadas tales como la firma digital, reduciéndose con ello su adopción Uno de las mayores obstáculos de los servicios electrónicos, en general, es la necesidad de la gestión de la identidad y, en la mayoría de los casos, se aplican soluciones técnicas complicadas tales como la firma digital, reduciéndose con ello su adopción. Sin embargo, en los experimentos de votación electrónica realizados en Suiza, se establecieron niveles de seguridad más bajos, pero todavía mayores que la seguridad alcanzada con la votación tradicional. Se consiguieron resultados prometedores basándose en la utilización de los números de las tarjetas de la seguridad social de los ciudadanos, su fecha de nacimiento e información concreta sobre el municipio en el que viven. Puesto que no hay necesidad de un recuento manual de los votos, es más fácil garantizar que los votos son válidos, y se facilita un recibo automáticamente. Los procesos internos también se simplifican, ya que hay en efecto una única urna de votos que contar en vez de muchas. En conjunto, el 28% de los votos por Internet fue emitidos por personas que habitualmente no votan. Es interesante comprobar que los ciudadanos mayores de 60 años votaron más en línea que cualquier otro grupo de edad, y en el futuro la tecnología se podrá utilizar para aumentar la participación democrática entre grupos que en otro caso pudieran tener que superar dificultades de acceso (por ejemplo, para los votantes ciegos se está introduciendo una interfaz de voz).

Cuadro 3. El proyecto Demos, HamburgoEl proyecto Demos en Hamburgo aborda el problema de la participación democrática basada en tres elementos clave: suministro de información, formación de la voluntad pública y toma de decisiones mediante tres fases de discusión:

  1. Ampliar la discusión: se inicia la discusión en línea y se obtiene, de tantas fuentes como sea posible, información sobre la situación en que se encuentra el problema, y sobre los intereses, posturas e ideas de las partes interesadas. Las herramientas electrónicas permiten a los moderadores estructurar la discusión en línea y agrupar las aportaciones en temas importantes.

  2. Profundizar la discusión: la principal tarea consiste en abordar los problemas importantes con más profundidad, mediante herramientas electrónicas que ayudan a los participantes a distribuirse en subgrupos, realizar encuestas en línea y colaborar para preparar tomas de posición conjuntas.

  3. Consolidar la discusión: reunir los resultados de los subgrupos en un documento que resuma y visualice los principales puntos de la discusión. Idealmente, este proceso de discusión estructurada conduce al consenso político. En la práctica, los participantes pueden seguir en desacuerdo, pero las razones para este desacuerdo se habrán hecho transparentes y comprensibles.

    Conclusiones

    Introducir las TIC en la democracia (como quiera que ésta se defina) plantea profundos problemas políticos, éticos y prácticos, especialmente en relación con la divisoria digital, por ejemplo, ¿cómo pueden participar los 'pobres en tecnología'? Igualmente grave, sin embargo, es el peligro de trivialización y de visión de corto alcance que podría resultar si se introdujese ampliamente el voto directo por Internet. Ello trastorna ya el sistema político y aún podría ser peor si se introdujese el voto electrónico sin estructuras de apoyo educativas e informativas. Por ejemplo, podría plantearse una situación en la que el voto electrónico frecuente reduzca problemas complejos a respuestas sí o no excesivamente simplificadas, y sacrifique la visión a largo plazo con presiones a favor de ventajas inmediatas y de rápidas panaceas populistas poco meditadas.

    Es discutible si la simple adición de las TIC a las estructuras de gobernación existentes producirá de facto un gobierno más abierto y responsable, incluso admitiendo que se pueda superar la divisoria digital. Necesitamos reexaminar todo el concepto de gobernación y democracia, apoyado por las TIC e independiente de ellas, y ello llevará tiempo, especialmente porque la rápida curva de adopción de las TIC va por delante de nuestra capacidad para adaptarnos al proceso y comprenderlo.

    A pesar de estos peligros, sin embargo, la experiencia ha demostrado ya los inmensos beneficios que la gobernación electrónica puede reportar, al extender la participación, ampliar y enriquecer el debate político y aumentar la participación de los votantes. Como en la mayoría de los foros sociales, la nueva tecnología es una espada de doble filo, que exige opciones políticas reales y estrategias de implementación firmes, diseñadas para maximizar los beneficios y minimizar los resultados negativos. El curso de la historia siempre ha sido así.

    Palabras clave

    gobernación electrónica, democracia electrónica, votación electrónica, participación electrónica, ciudadanos, divisoria digital

    Notas

  4. Stephen Coleman, Profesor del Oxford Internet Institute en el Seminario sobre Democracia Electrónica de la Comisión Europea, 12-13 de febrero 2004, Bruselas.

  5. Kim Viborg Andersen, Profesor de la Copenhague Business School en el Seminario sobre Democracia Electrónica de la Comisión Europea, 12-13 de febrero 2004, Bruselas.

    Referencias

    Consejo de Europa, European Commission for Democracy through Law (Venice Commission: Code of Good Practice in Electoral Matters, Guidelines and Explanatory Report, Opinión nº. 190/2002, CDL-AD (2002) 23 rev, Estrasburgo, 23 de mayo 2003. Millard, J. ePublic services in Europe: past, present and future - research findings and new challenges. Instituto de Prospectiva Tecnológica (IPTS), Sevilla, España, septiembre 2003. http://www.cordis.lu/ist/about/socio-eco.htm OECD, Engaging Citizens in Policy-making: Information, Consultation and Public Participation. PUMA Policy Brief No. 10, 2001 http://www.oecd.org/pdf/M00007000/M00007815.pdf OCDE, Engaging Citizens Online for Better Policy-making. Policy Brief, marzo 2003: www.oecd.org/publications/Pol_brief

    Contacto

    Jeremy Millard, Instituto Tecnológico Danés Tel.: +45 72 10 14 17, fax: +45 72 20 14 14, correo electrónico: jeremy.millard@teknologisk.dk

    Sobre el autor

    Jeremy Millard es geógrafo y sociólogo y trabaja en el Instituto Tecnológico Danés como consultor senior en gobernación y desarrollo regional. Fue coordinador del proyecto IST Prisma que estudió las buenas prácticas en gobierno electrónico, y desarrolló modelos futuros basados en escenarios para garantizar la aplicación de buenas prácticas en los próximos 5-10 años. Recientemente ha terminado un importante estudio para la Comisión Europea sobre reorganización de la administración interna del gobierno para mejorar la prestación de servicios electrónicos.

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