Teoría del Registro de la Propiedad como servicio público

AutorJesús López Medel
CargoAyudante de Derecho Natural y Registrador de la Propiedad
Páginas146-213

(Premio «Gascón y Marín»)

(Continuación.)

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Parte general El Registro de la Propiedad como servicio público
Titulo I Servicio público y Registro
Capítulo I El servicio publico
A) Problemas generales
1. -El concepto

El Servicio público es, 61para la generalidad de los tratadistas, una modalidad de la acción administrativa, consistente en satisfa-Page 147cer las necesidades públicas, de manera directa y por órganos de la propia Administración, creados al efecto y con exclusión o en concurrencia con los particulares 62. García Oviedo lo estudia dentro de la «Doctrina general de las relaciones entre Administración y administrados», en su consideración objetiva, entendiendo que es ordenación de elementos y actividad a un fin, siendo éste la satisfacción de una necesidad pública, siquiera haya necesidades de esta clase que se satisfacen por el régimen de Servicio privado, implicando la acción de una persona pública, que cristaliza en una serie de relaciones jurídicas constitutivas de un régimen jurídico generalmente especial, y distinto, por tanto, del régimen jurídico del Servicio privado.

Gascón y Marín 63 entiende que hay que considerar en él la necesidad que satisfacer y el procedimiento. Duguit 64, después de afirmar que la noción del Servicio público nació en el espíritu de los hombres y que lo nuevo es tan sólo el lugar que ocupa en el campo del Derecho, lo concibe como actividad cuyo cumplimiento debe ser regulado, asegurado e intervenido por los gobernantes, por ser indispensable al desarrollo de la interdependencia social, y por ser de naturaleza tal, que sólo puede ser completamente asegurado por la intervención del gobernante.

No cabe duda que 65 existe hoy una indeterminación del clásico concepto de Servicio público. Ello nos excusa de agotar o hacer problema de su concepto, prefiriendo exponer los criterios más importantes que se han dado.Page 148

2. -Criterios doctrinales

Sayagués 66 los resume en los siguientes:

  1. Servicio público como organización estatal o bajo su control, que tiene por objeto regular una tarea de necesidad o interés público, en forma regular y continua, conforme a un régimen de Derecho público. En este grupo incluye a Hauriau 67, Waline, Caellano, Rolland y Bonard.

  2. Servicio público como actividad que desarrollan las entidades estatales o realizadas bajo su control, conforme a un régimen de Derecho público, con objeto de satisfacer una necesidad general en forma regular y continua. Es doctrina de Duguit, Cammeo, Ranelleti, y en España de Fernández de Velasco,, García Oviedo y Alvarez Gendín 68.

  3. Servicio público, como ciertas actividades estatales en concreto. Cita a Sayagués, Zanobini, De Valles, Mielle, Greca.

Los tres criterios, fundamentales, son los que destacan en el Servicio público: o la organización, o la actividad, o la concreta actividad especifica, terminando Sayagués por concebir el Servicio público como conjunto de actividades desarrolladas por entidades estatales o por mandato- expreso, para satisfacer necesidades colectivas impostergables, mediante prestaciones suministradas directa o indirectamente a los individuos bajo un régimen de Derecho público.

Nosotros entendemos que aquellos dos primeros criterios no se excluyen ni eliminan, pues la organización no se explica sino en función de la actividad. No obstante, puede decirse que la doctrina va un tanto a remolque en esta invasión del Servicio público dentro de las actividades estatales, y que el concepto clásico del mismo,Page 149 perfilado y acabado a la hora de terminar su regularidad y continuidad, no puede servir cuando el Estado pasa a ayudar en la satisfacción de todas esas necesidades impuestas por la vida moderna..., por el deber de poner al alcance de todos las ventajas y comodidades del progreso y por las obligaciones de implantar la justicia social, utilizando los medios de diversa índole por la propia administración 69.

3. -Necesidad pública y Servicio público

Para actualizar el Servicio público, en su contextura y esencia, que le puedan llevar, con mayor eficacia, a cumplir un cometido tan especial y básico, hay que supeditarlo primeramente a las funciones públicas que desarrolla.

Casi todos los autores 70, al hablar de la nececidad pública que cubre el servicio público, piensan en una serie de necesidades individuales, generalizadas tan frecuentemente, que la iniciativa privada no las provea convenientemente. En cambio, se suelen detener poco en una necesidad social que sea pública, no en razón del número mayoritario de los que coincidan en una misma necesidad o del Ministerio o Autoridad pública que los haya de resolver, sino por la intrínseca índole de una función, reclamada por la sociedad, no individualmente, sino en una expresión comunitaria, independientemente de las conveniencias del propio individuo.Page 150

Es posible que este criterio de incorporar el Servicio público a una tarea de necesidad social no estrictamente de orden material, sino incluso jurídica o administrativa, roce con el sentido tradicional de aquél, tan desarrollado en el campo de las necesidades externas-ferrocarriles, aguas, telégrafos, teléfonos, etc.-, en las que el usario es normalmente individual, específico. Si así ocurre en la generalidad de los casos, ello no resta para que, con el mismo criterio de una evolución histórica del Servicio, cubriendo necesidades nuevas o haciendo de las privadas otras públicas, construyamos con detenimiento la doctrina del usario social, profundizando en la separación meramente clasista del uti singuli y uti universali.

- García Oviedo 71 insiste en el criterio que comentamos: en rigor, sólo se podrá afirmar que la función administrativa y el Servicio público sean una misma cosa, poseyendo de éste una noción generalmente desarticulada, que no es Servicio público en el aspecto que nos interesa. La Administración sirve a los fines de interés público cada vez que actúa; mas Servicio público, como actividad jurídico-administrativa no es sólo eso-ejecución de algo-, sino también disposición específica y ordenación de elementos materiales y formales para un fin determinado de interés público y social.

Este criterio pretente, pues, deshacer la sinonimia de servicio público y actividad administrativa, y nos interesa refutarlo, porque ello podría poner en peligro el planteamiento de nuestra tesis.

Entendemos nosotros, salvo mejor criterio, que lo relevante, lo fundamental y lo que justifica el Servicio, es la necesidad y el interés público y social, y que los elementos materiales o formales existen, pero no en sí, sino tan sólo por la obligada concreción de un medio para un fin. El interés de los órganos está en segundo plano. Por eso es casi general entender el Servicio público 72 como modalidad de la acción administrativa, no en el sentido de adjetivación de la acción administrativa - política, de gobierno,Page 151 económica, social o jurídica-, sino como uno de los medios-otros son la policía y el fomento-, y por eso lo jurisdiccional o lo legislativo, aun cuando sean otras funciones o representaciones de poderes distintos del Estado, pueden estar servidos por el Servicio público. Alesi también se orienta en tal sentido, distinguiendo: una actividad referente a los órganos judiciales objetivos y subjetivos del ente administrativo; una actividad para conseguir los medios necesarios para el funcionamiento de ios órganos estatales; una actividad dirigida a asegurar el orden jurídico y seguridad en las relaciones interiores y la segundad del Estado en las relaciones externas, y una actividad dirigida a procurar utilidad a los particulares (el Registro de la. Propiedad), bien de orden económico, social, etc. De las dos últimas clases de actividad participa el Servicio público, aun cuando radique más en el último grupo.

Sin embargo, todavía cabe la duda, siguiendo aquellas orientaciones, de si el Servicio público se hace y se construye pensando en los particulares más que en la propia sociedad.

Por eso recogemos los siguientes trazos cardinales que nos parecen de los más precisos e integradores 73:

  1. La noción del Servicio público tiene conjuntamente tres bases esenciales: a) objeto de interés público; b) garantía administrativa, internamente virtual en el desarrollo de la actividad correspondiente; c) organización...

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