La teoría general del dominio público

AutorMaría de los Ángeles Fernández Scagliusi
Páginas27-60

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1. 1 El concepto de dominio público y su necesaria reformulación
1.1.1. La tipología de bienes públicos

El dominio público constituye la categoría fundamental de los bienes públicos. Sin embargo, de esta institución, que ha resultado ser una de las más controvertidas dentro del Derecho Administrativo, se ha vislumbrado la crisis e incluso se ha llegado a preconizar que tenía los días contados1. A pesar de todo ello, el dominio público sigue presente entre nosotros y su teoría continúa plan-teando problemas de difícil resolución.

Para la tarea que nos ocupa, esto es, estudiar la corriente de rentabilización o valorización del mismo, debemos analizar las notas fundamentales de su régimen jurídico, con el fin de que seamos capaces de comprender su evolución, partiendo desde sus inicios hasta llegar a la situación actual.

Con este propósito, debemos partir de nuestra Norma Suprema, porque ya ella recoge y garantiza distintas categorías de bienes: los de propiedad privada (arts. 33 y 53.1), los reservados al sector público (art. 128.2), los bienes patrimoniales de ciertos entes públicos (art. 132.3), los bienes de dominio público en general, los comunales y los que integran el Patrimonio Nacional (art. 132.3).

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Todos estos bienes están subordinados al interés general, pero algunos tienen, además, una sumisión específica a un determinado fin de utilidad pública. El art. 132 se refiere a dichos bienes destinados especialmente al interés público, bien mediante su afectación, bien mediante su incorporación al régimen administrativo de los bienes patrimoniales2.

Ciertamente, ha de comenzarse su análisis acudiendo al precepto encargado de su reconocimiento constitucional3y de su mantenimiento institucional4: el art. 132 de la Constitución (en adelante CE).

El contenido del citado precepto art. 132 es el siguiente: 1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación. 2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. 3. Por ley se regularán el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional, su administración, defensa y conservación.

En este artículo se contienen dos indicaciones relevantes5para el objeto de nuestra investigación. En primer lugar, la alusión sucesiva a nociones que pare-

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cen referirse a instituciones distintas, pero que están relacionadas entre sí, pues todas ellas remiten a un régimen distinto al de la propiedad privada, previsto en el art. 33 de la CE. En segundo lugar, en el ámbito estricto del dominio público, se establece una reserva de ley (reserva legal cumplida hoy por la LPAP) que recae sobre varios objetos: el régimen jurídico de los bienes de dominio público y su desafectación, por un lado; y la determinación de los bienes que pertenecen al dominio público estatal, por otro.

Las distintas clasificaciones de bienes deben ser tenidas en cuenta para poder efectuar una descripción completa del estatuto de los bienes públicos, puesto que hace falta concluir el cuadro, añadiendo a la categoría central del dominio público, cuyo estudio nos proponemos abordar, otras de trascendencia económica y social diversa6. Así, el propio texto constitucional se encarga de citar y dispensar a los bienes comunales el mismo tratamiento que a los de dominio público, desde el punto de vista de los principios que han de inspirar su régimen. Seguidamente, menciona tanto el Patrimonio del Estado como el Patrimonio Nacional, cuya especialidad deriva de la titularidad del uso, remitiendo a la ley la regulación de su administración, defensa y conservación.

Los bienes comunales se definen, como señala el art. 79.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante LBRL), como aquellos cuyo aprovechamiento y disfrute corresponde al común de los vecinos. Pertenecen al municipio7, lo que implicaría que pudieran recibir la

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calificación de bienes demaniales o patrimoniales8. No obstante, de la interpretación sistemática de los arts. 79 y 80 de la LBRL se puede concluir que se integran dentro de la categoría de cosas extra commercium, denominada dominio público9. Tal calificación se reitera en el art. 2.3 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (en adelante RBEL), al afirmar que tienen la consideración de comunales aquellos bienes de dominio público cuyo aprovechamiento corresponde al común de los vecinos.

Este carácter demanial también ha sido admitido por la jurisprudencia10.

Por su parte, el Patrimonio Nacional11es el conjunto limitado de bienes, definidos en la Ley 23/1982, de 16 de junio, Reguladora del Patrimonio Nacional (concretamente, en el art. 2), como aquellos afectados al uso y servicio del Rey y de los miembros de la Real Familia para el ejercicio de la alta representación que la CE y las leyes les atribuyen. Su régimen jurídico es prácticamente el mismo del dominio público, aunque no puedan técnicamente ser calificados como tales12. Su trascendencia, sin perjuicio de la alta misión y del indudable valor intrínseco de estos bienes desde el punto de vista histórico, artístico, cultural, etc., se comprende que es muy limitada.

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No puede decirse lo mismo del Patrimonio del Estado, integrado por bienes cuyo régimen jurídico se caracteriza por no estar sometido a las reglas de la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, ni al criterio de la afectación. Son bienes que le pertenecen al Estado y no están destinados ni a un uso público, ni a un servicio público, ni al fomento de la riqueza nacional, y que constituyen, por ello, la propiedad privada del Estado o su dominio privado, por contraposición a su dominio público. La CE solo menciona respecto de la propiedad privada los bienes integrados en el patrimonio del Estado, pero es evidente que su silencio no afecta de manera alguna a las Comunidades Autónomas ni a las entidades locales. El silencio constitucional ha de interpretarse de forma positiva por las proclamaciones de autonomía y otras previsiones constitucionales aplicables a estas Administraciones.

1.1.2. El dominio público en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas

La LPAP utiliza un concepto amplio e impreciso de los bienes demaniales, pero no solo de ellos, sino también del patrimonio mismo. Al igual que en el lenguaje coloquial, la expresión «bienes públicos» designa en esta norma a todas las cosas pertenecientes a las Administraciones Públicas, sean de dominio público o sean de dominio privado.

Este sentido amplio se refleja en la legislación posterior a la CE, tanto local como autonómica, que ha sostenido que el patrimonio está formado por todos los bienes, derechos y acciones que pertenecen a las Administraciones Públicas. Así, el art. 79 de la LBRL emplea el concepto de patrimonio para designar conjuntamente ambas categorías de bienes.

También los Estatutos de Autonomía se decantaron por esta posición, tal y como demostraba el incluir en el patrimonio de cada respectiva Comunidad Autónoma todos los bienes y derechos de la misma, con independencia de su naturaleza jurídica.

El art. 3.1 de la LPAP señala: El patrimonio de las Administraciones Públicas está constituido por el conjunto de sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza y el título de su adquisición o aquel en virtud del cual les hayan sido atribuidos.

Añadiendo, a continuación, en su apartado segundo, que: No se entenderán incluidos en el patrimonio de las Administraciones Públicas el dinero, los valores, los créditos y los demás recursos financieros de su Hacienda ni, en el caso de las entidades públicas empresariales y entidades análogas dependientes de las comunidades autónomas o corporaciones locales, los recursos que constituyen su tesorería13.

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Fiel a la tradición, la LPAP consagra y reafirma la tipología clásica en nuestro Derecho, que distingue entre los bienes de dominio público o demaniales, y los bienes de dominio privado, o patrimoniales. Dice su art. 4: Por razón del régimen jurídico al que están sujetos, los bienes y derechos que integran el patrimonio de las Administraciones Públicas pueden ser de dominio público o demaniales y de dominio privado o patrimoniales.

Esta distinción responde a la regulación establecida en los arts. 338 a 345 del Código civil (en adelante C.c.), que veremos seguidamente, en los que la tipificación no tenía un sentido idéntico al que la LPAP le atribuye14. Sin embargo, estas menciones hoy no son más que historia, por cuanto la LPAP ha venido a derogar los citados preceptos del Código civil.

En todo caso, sí debe advertirse que la clasificación dual que la LPAP adopta no está exenta de críticas...

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