La teoría en su contexto natural: los contratos de la Administración Pública

Abogados Civil

Resumen

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I. Su pasado: del abandono de la doctrina del "todo indivisible" al apogeo de la idea de separabilidad. A) Del "todo indivisible" a la idea de separabilidad: crónica de una muerte anunciada y de un nacimiento feliz. B) Evolución de la idea de separabilidad: relato de un crecimiento eufórico. II. Su presente: entre la "esquizofrenia benigna" del juez contencioso-administrativo y el "carácter platónico" de la anulación del "acto separable". A) Un factor de debilitamiento de la situación procesal de los interesados ajenos al contrato: la "doble personalidad" del juez contencioso-administrativo francés. B) Una consecuencia negativa, pero lógica, de la idea de separabilidad: la ausencia de efecto directo de la anulación del "acto separable" sobre la validez del contrato. 1. El principio. 2. Su incidencia en la situación procesal de los interesados ajenos al contrato (un "maratón" jurisprudencial a modo de ilustración: el asunto "Époux López"). a) Primera dificultad. b) Segunda dificultad. C) Balance actual. III. Su futuro: ¿hacia una desaparición de lateoría?.

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Extracto

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La teoría en su contexto natural: los contratos de la Administración Pública

Como se ha apuntado en la introducción a la presente parte, la teoría francesa de los "actos separables" en materia contractual puede analizarse a través del estudio de las grandes etapas que marcan su vida jurídica: su pasado (I), su presente (II) y su futuro (III).

I. Su pasado: del abandono de la doctrina del "todo indivisible" al apogeo de la idea de separabilidad

A) Del "todo indivisible" a la idea de separabilidad: crónica de una muerte anunciada y de un nacimiento feliz

El contrato público del siglo XIX formaba con los actos administrativos que le servían de base o soporte un "todo indivisible" (un "tout indivisible" o "tout indissoluble")3, con lo cual, una vez perfeccionado el contrato, no era posible oponerse a uno sin oponerse a los demás4. Según tal concepción, como explica Péquinot, "los actos administrativos que concurrían a la formación del contrato se incorporaban a éste y, por consiguiente, desde el instante en que se anulaba uno de los actos en cuestión, el contrato tenía que caer"5.

Dicha teoría (también llamada "de la incorporación" por Laferriére6) iba acompañada de una delimitación amplia de la legitimación contenciosa, admitiéndose la posibilidad de utilizar en esta materia el recurso por exceso de poder ("recours pour excés de pouvoir")7. En conclusión, todo interesado, sujeto o no del vínculo contractual, podía obtener la anulación por parte del juez contencioso-administrativo de cualquiera de los actos que concurrían a la formación del contrato, lo que acarreaba efectos anulatorios también sobre el contrato mismo8. La teoría del "todo indivisible" disfrutaba entonces de una posición muy cómoda en la doctrina y en la jurisprudencia francesa.

Este esquema sufrió una importante modificación en los últimos años del siglo XIX con un llamativo "revirement" jurisprudencial. En efecto, el Conseil d'État decidió reservar la condición de legitimados procesales a las partes del contrato9. El resultado de dicha evolución fue la desaparición de toda posibilidad de impugnar el contrato (o, indirectamente, sus "actos soportes") mediante recurso por exceso de poder, quedándose sin vía de acción jurisdiccional los interesados ajenos al vínculo contractual10. La concepción del "todo indivisible" o de la "incorporación" entraba con este nuevo diseño contencioso en una profunda crisis y pocos eran los autores que se atrevían a defenderla.

El cambio de siglo trajo consigo la reforma que todos esperaban: el abandono del "todo indivisible". Entre los años 1903 y 1906, los jueces del Palais-Royal decidieron disociar del contrato ya perfeccionado (tanto del "contrato admi-nistrativo" como del "contrato privado de la Administración"1112 sus "actos soportes" de naturaleza unilateral13, devolviéndoles una cierta individualidad jurídica, para permitir su impugnación autónoma mediante recurso por exceso de poder14. Se eliminaba así una anomalía que la jurisprudencia había generado sin preocuparse de las garantías propias del Estado de Derecho: la denegación absoluta de derechos reaccionales a los terceros ajenos al contrato, esto es, a los más interesados en discutir la validez de la operación contractual15. Fue así como nació la teoría de los "actos separables" en el mundo del contrato público.

B) Evolución de la idea de separabilidad: relato de un crecimiento eufórico

Pensada en sus orígenes, como acabamos de explicar, para encauzar procesalmente los derechos de los terceros que estuvieran interesados en la anulación de los actos previos a la celebración o firma del contrato (deliberaciones administrativas conducentes a la decisión de contratar16, decisión de contratar17 o de no con-tratar18, acto de adjudicación19, etc.), la idea de separabilidad20 fue ganando la confianza de los jueces y, por ello, se fue extendiendo progresiva y "desmedidamente" -en palabras de Pouyaud21- a otras muchas zonas periféricas del contrato público.

Así, consolidando su conquista del "fieri" del contrato22, la teoría se extendió al propio acto de formalización ("acte de passation") -es decir, la firma del contrato23- y al acto de aprobación24. Más recientemente, fuera de los límites del "fien"', la jurisprudencia llegó incluso a atribuir la calidad de separable (y, por tanto, la de impugnable mediante recurso por exceso de poder) a ciertas decisiones unilaterales directamente vinculadas a la. fase de ejecución del contrato25, tales como, por ejemplo, el acto por el que la Administración se niega a acordar la resolución del contrato26 o a modificar sus cláusulas27, la decisión de resolución28, ciertos actos dictados en aplicación o ejecución del contrato29, etc.30

Finalmente, hace poco más de ci...

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