Tema 34. Gestión del suelo

AutorJosé Miguel Espinosa Infante
Cargo del AutorOficial 1º de Notaría. Licenciado en Derecho
Páginas95-145

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1. - La gestión del suelo

ES el aspecto dinámico del urbanismo

→ contraponiéndose a su aspecto estático, constituido por el planeamiento y, en general, el diseño del régimen jurídico de la propiedad urbana

♦ En efecto, mediante la gestión urbanística –denominación que alcanzó carta de naturaleza con el Reglamento de Gestión Urbanística de 1.978, tras su utilización por la doctrina–, se desarrollan y materializan las determinaciones del planeamiento; esto es, se aplican al terreno las previsiones normativas, acomodándose la situación jurídico-civil previa de los inmuebles a las exigencias de la ordenación urbana

→ Es, por tanto, la fase en la que se lleva a cabo la resolución de los problemas jurídicos, económicos y sociales que origina el planeamiento urbanístico

* La gestión urbanística, así entendida, abarca en realidad dos conjuntos de operaciones que pueden diferenciarse: gestión y ejecución propiamente dichas. La gestión urbanística ha sido definida doctrinalmente como el conjunto de operaciones o actuaciones técnicas y jurídicas destinadas a proporcionar un documento técnico y un título jurídico hábil para permitir la ejecución urbanística (técnicas, como el análisis de los mercados, la delimitación del suelo afectado por la actuación, el diseño de los elementos estructurales, la localización de las redes viarias y de abastecimientos, la determinación de las parcelas edificables, etc.; y jurídicas, como la investigación de la propiedad y demás titularidades sobre los terrenos afectados, la valoración económica y jurídica de los derechos de todos los interesados, la determinación de los costos previsibles de las obras de urbanización, la fijación del valor del aprovechamiento urbanístico y laPage 96 futura adjudicación de parcelas en correspondencia con las unidades de aprovechamiento). Por su parte, la ejecución urbanística supone la realización material de las obras públicas necesarias para que un determinado terreno alcance la consideración legal de solar (obras de infraestructuras básicas, conexión con servicios generales de aguas, saneamiento, evacuación, comunicaciones, etc.; dotación de accesos rodados y peatonales...). En definitiva, la gestión convierte el suelo urbanizable en urbano, y la ejecución lo convierte en solar, cerrando así el ciclo urbanístico [Rueda Pérez]

La REGULACIÓN de la gestión y ejecución urbanística corresponde:

♦ A las legislaciones autonómicas, que al amparo del art. 148 Const., tienen asumida la competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda

* Así resulta del silencio que guarda la Ley 6/1.998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), que respeta así las conclusiones de la STC 61/1.997 sobre reparto competencial en la materia. El art. 15 establece el derecho de los propietarios de suelo urbanizable a promover el planeamiento de desarrollo, y el art. 12 remite la regulación de la gestión y ejecución a la “legislación urbanística en cada caso aplicable”, en referencia según entiende la doctrina a las legislaciones autonómicas

♦ También rigen supletoriamente diversas normas procedentes de los distintos textos de la Ley del Suelo de 1.976 y 1.992 y de los Reglamentos de Planeamiento, Disciplina y Gestión Urbanística, todos ellos de 1.978, conforme se estudia con detalle en el tema 33

♦ Además, en materia registral, rige el R.D. 1.093/1.997, de 4 de julio, complementario del Rh en materia de inscripción de actos urbanísticos en el Registro de la Propiedad

En cuanto a la NATURALEZA de la gestión urbanística, tendrá en cada caso la correspondiente al modelo urbanístico acogido por la legislación correspondiente

* modelos que son objeto de estudio en el tema anterior, al que nos remitimos

→ Aquí cabe apuntar, no obstante, que en la Ley del Suelo de 1.998 parece consagrarse un sistema mixto, puesto que, aun encomendándose a la Administración la función de vigilar la adecuación de la actividad privada a los límites impuestos por el planeamiento, y aun señalándose que es el propietario quien tiene derecho a promover la transformación del suelo urbanizable, también se apunta el propósito de dar participación a la iniciativa privada aunque ésta no ostente la propiedad del suelo, conPage 97 lo que se abre la puerta a la figura del Agente urbanizador, ya regulado específicamente por alguna legislación autonómica, como la valenciana pioneramente, y después en Castilla-La Mancha, La Rioja, Aragón, Murcia o Cantabria

Ahora interesa distinguir entre los dos grandes grupos de actuaciones en que se ramifica la gestión urbanística, es decir:

→ las actuaciones sistemáticas, también llamadas “integradas” o “complejas” objeto de estudio detallado en el tema siguiente, al que nos remitimos

→ y las actuaciones aisladas

♦ Esta distinción entre actuaciones sistemáticas y aisladas fue introducida por la Ley del Suelo de 1.992, que diferenció entre

→ la actuación urbanística mediante unidades de ejecución a través de distintos sistemas de actuación –como los de compensación, cooperación y expropiación

→ y las actuaciones asistemáticas en suelo urbano

* Los preceptos que introducían tales distinciones fueron declarados inconstitucionales por la STC 61/1.997, por haber sido calificados como legislación supletoria, posibilidad que no cabía dado que el Estado no puede legislar, ni siquiera con ese carácter, en materias que eran exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas

* Sin embargo, la terminología ha hecho fortuna, y hoy se halla presente en la práctica totalidad de las legislaciones autonómicas, bien que con alguna leve diferencia en la denominación –por ej., en Valencia no se habla de actuaciones “sistemáticas”, sino “integradas”, y en Galicia se utiliza la expresión “ejecución integral del planeamiento por polígonos”

2. - Las actuaciones aisladas o “asistemáticas”

SON aquellas actuaciones urbanísticas que no se producen dentro de un polígono o unidad de actuación, sino sobre fincas aisladas –afectando usualmente por tanto a un solo propietario o a un número reducido de éstos–, no comprendidas en ninguna unidad de ejecución bien por no haberse delimitado éstas y operar la ejecución sobre fincas independientes, o bien por recaer la actuación sobre suelo ya urbano e incluso con urbanización consolidada

Distinguiremos cuatro grandes tipos de actuaciones asistemáticas:

El primero lo constituyen

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3. - Las parcelaciones

acto que puede DEFINIRSE como la división simultánea o sucesiva de un terreno en dos o más lotes

→ entendida como una operación de redistribución física, distinta de la reparcelación –que es objeto de estudio en el tema siguiente, dentro de los proyectos de equidistribución, en cuyo caso tiene carácter de actuación sistemática–, la cual es también una operación de carácter jurídico

La parcelación tiene una NATURALEZA dual:

♦ Desde la perspectiva del puro Derecho civil, se concibe como una facultad derivada del derecho de propiedad; es decir, se trata de una operación que puede realizar lícitamente, vía segregación o vía división de fincas, quien tenga el poder de disposición del inmueble

♦ Ahora bien, la parcelación es un acto que cae también bajo la esfera del Derecho urbanístico, en la medida en que éste tiene como preocupaciones fundamentales:

→ Evitar que se formen núcleos de población en suelo no urbanizable

→ Evitar que, aun en suelo urbanizable, se formen núcleos de población arbitrariamente y sin control urbanístico

→ Evitar que se formen parcelas inferiores a la unidad mínima aprobada en cada caso, para impedir densidades edificatorias que alteren el medio ambiente y degraden la calidad de vida

Hay dos CLASES de parcelación, sometidas a diferente legislación, urbana o agraria, según su tipo:

Las PARCELACIONES RÚSTICAS consisten en la fragmentación simultánea o sucesiva de terrenos destinados a fines agrarios, forestales, ganaderos, cinegéticos u otros vinculados a la utilización racional de los recursos naturales

→ Estas parcelaciones recaen, típicamente, sobre terrenos no urbanizables, pero también pueden hacerlo sobre suelo urbanizable no transformado, cuando su propietario usa de su derecho a disponer de este terreno conforme a su naturaleza rústica, sin promover su transformación urbana ante la Administración

♦ Las parcelaciones rústicas se rigen por lo dispuesto en la legislación agraria. Consiguientemente debemos remitirnos a ella y, en particular, al estudio de su normativa que se realiza en el tema 36, sobre todo por lo que hace a las unidades mínimas de cultivo

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* Recordemos que la Ley 19/1.995, de Modernización de las Explotaciones Agrarias, establece como regla general la nulidad de las divisiones, segregaciones y negocios que den lugar a unidades inferiores a la mínima agraria

→ Además, en el ámbito de la normativa urbanística cabe reseñar el art. 20.2 de la Ley del Suelo de 1.998, a cuyo tenor en el suelo no urbanizable quedan prohibidas las parcelaciones urbanísticas, sin que, en ningún caso, puedan efectuarse divisiones, segregaciones o fraccionamientos de cualquier tipo en contra de lo dispuesto en la legislación agraria, forestal o de similar naturaleza

* Obsérvese que se prohíben las parcelaciones urbanísticas, es decir, las susceptibles de dar lugar a un núcleo de población; no, por tanto, las parcelaciones propiamente rústicas, que sólo están limitadas por el respeto a la unidad mínima de la legislación agraria. No obstante, la necesidad de efectuar en todo caso un control urbanístico preventivo ha conducido a la exigencia en la práctica, en todo caso, es decir...

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