Capítulo III. Suspensión y disolución de partidos políticos
| Autor | Fermín Javier Echarri Casi |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho. Letrado del Tribunal Supremo |
CAPÍTULO III
SUSPENSIÓN Y DISOLUCIÓN DE PARTIDOS POLÍTICOS
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ANTECEDENTES LEGISLATIVOS
Con referencia a la Ley 54/1978, de 4 de diciembre, de Partidos Políticos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, decía que “precisamente la apelación al Poder Judicial, que puede decretar, su suspensión provisional y, en último término su disolución, constituye el medio con que cuenta el Estado para su defensa en el caso de que sea atacado por medio de un partido que, por el contenido de sus estatutos o por su actuación al margen de éstos, atente contra su seguridad.1
El debate constitucional puso de relieve el claro rechazo de las Cortes constituyentes a que el control en esta materia, se atribuyese al Tribunal Constitucional, el artículo 22 de la propia norma constitucional, regulador del derecho de asociación, establece, en su apartado cuarto, que “las asociaciones sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial motivada”. Completando esta previsión, sus apartados segundo y quinto, determinan que los partidos que “persigan fines o utilicen medios tipificados como delito son ilegales y que se prohiben los partidos políticos de naturaleza secreta y aquellos que tuviesen un carácter paramilitar”. En desarrollo de tales prescripciones, el artículo 5 de la Ley 54/1978, de 4 de diciembre, de Partidos Políticos, tras disponer que la suspensión y disolución de los partidos sólo podrá acordarse por decisión de la autoridad judicial competente, determina los diferentes supuestos en que procede cada una de las mismas: la disolución sólo podrá declararse cuando los partidos in- curran en supuestos tipificados como de asociación ilícita en el Código Penal (artículo 515 CP), y cuando su organización o actividades sean contrarias a los principios democráticos; por su parte, el órgano judicial competente podrá acordar en los procesos relativos a la disolución de los partidos, de oficio o a instancia de parte, su suspensión provisional hasta que se dicte sentencia.2
Por tanto, a diferencia de lo que ocurre en otros ordenamientos, en nuestro sistema constitucional no existía, hasta el advenimiento de la Ley Orgánica de Partidos Políticos 6/2002, de 27 de junio, un “fuero jurisdiccional” específico a propósito de la suspensión o disolución de los partidos políticos. Ni la Constitución, ni la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, ni ninguna otra Ley de las citadas características atribuyen al Tribunal Constitucional el conocimiento, cuando menos directo3 sobre la materia que nos ocupa.
El artículo 5 de la Ley 54/1978, de 4 de diciembre, de Partidos Políticos, tras disponer que la suspensión y disolución de los partidos sólo podrá acordarse por decisión de la autoridad judicial competente, deter- mina los diferentes supuestos en que procede cada una de las mismas: la disolución sólo podrá declararse cuando los partidos incurran en supuestos tipificados como asociación ilícita en el Código Penal (art. 515 CP).
Sin embargo, como opina BLANCO VALDÉS, mucho menos claro resulta, cuáles son las actividades o cuáles las finalidades que eventualmente, pudieran acabar dando lugar a una u otras decisiones judiciales.4
La Ley de Partidos ha identificado el funcionamiento (que retrotrae a la acción interna del partido) y la actividad (que retrotrae a su acción de tipo externo), identificación que no parece deducirse de la dicción literal de la Constitución, ni tampoco de la voluntad del constituyente, que introdujo la exigencia democrática sólo con respecto a la vida interna del partido.5 Como ha subrayado con acierto el profesor DE OTTO6 al aludir al artículo 5.2 b) de la Ley de Partidos, en relación con el artículo 22 de la Constitución, tal precepto sólo puede tener una doble interpretación: o bien que la Constitución declara la ilegalidad de las asociaciones penalmente ilícitas tal como hace el artículo 5.2 a) de la Ley de Partidos, lo cual parece ciertamente absurdo, o bien que la Constitución permite al legislador, además de ilegalizar penalmente determinadas asociaciones, que las declare también ilegales desde el punto de vista no penal, lo que posibilitaría otro tipo de represión además de la correspondiente a la jurisdicción penal.
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LA LEY ORGÁNICA 6/2002, DE 27 DE JUNIO DE PARTIDOS POLÍTICOS
2.1. Criterios inspiradores
La LOPP, se inspira en los siguientes criterios:7
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La insuficiencia de un estatuto de los partidos políticos incompleto y fragmentario, insuficiencia que ya fue denunciada por el Tribunal Constitucional, entre otras en sentencia 56/1995, de 6 de marzo: “el legislador ha optado por establecer unas muy parcas reglas de organización y funcionamiento democrático y por reconocer unos muy escuetos derechos de los afiliados”.
En palabras del Consejo General del Poder Judicial8, se trata de “recoger con claridad y sistema la experiencia acumulada en los años precedentes” y de “renovar normas ancladas en las preocupaciones prioritarias del pasado, que resultan inadecuadas e insuficientes para disciplinar las nuevas realidades del presente”.
El carácter preconstitucional de la norma vigente, ya que los partidos políticos se han regido por las Leyes 21/1976,9 y 54/1978, ambas promulgadas con anterioridad a la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978.
El Consejo de Estado en su Dictamen relativo al expediente del Anteproyecto de Ley Orgánica de Partidos Políticos, de 18 de abril de 2002, destacaba “la relevancia institucional de los partidos” y la necesidad de una “mejora de su estatuto jurídico con un régimen más perfilado, garantista y completo y con una mayor concreción de las exigencias constitucionales de organización y funcionamiento democrático y de una actuación sujeta a la Constitución y a las leyes en su organización interna o en su actividad externa”.
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La relevancia constitucional. El constituyente ha querido darles a los partidos políticos la trascendencia que se merecen y situ- arles en el arco de bóveda del Estado de Derecho nacido del nuevo ordenamiento. Los unió al pluralismo político, valor superior del ordenamiento, y los convirtió en expresión del mismo, encargándoles la triple tarea de concurrir a la formación de la voluntad popular, ser manifestación de la misma e instrumento fundamental para la participación política.
Esta envergadura constitucional no sólo ha sido puesta de manifiesto por la doctrina10, sino destacada por el propio Tribunal Constitucional: “La colocación sistemática de este precepto expresa la importancia que la Constitución reconoce a los partidos políticos dentro del sistema constitucional y la protección que de su existencia y de sus funciones se hace, no sólo desde la dimensión individual del derecho a constituirlos y a participar activamente en ellos, sino también en función de la existencia del sistema de partidos como base esencial para la actuación del pluralismo político”. (STC 85/1986, de 25 de junio).
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La consideración social.
Los partidos políticos no son órganos constitucionales, sino entes privados de base asociativa. En este sentido, es suficientemente conocida la postura del Tribunal Constitucional, que como sabemos, los considera “creaciones libres” fruto del derecho de asociación y les niega la consideración de “órganos del estado”11. Pero no cabe ninguna duda respecto del papel que juegan en la democracia actual.
Así, la opinión doctrinal mayoritaria, entiende que todos los poderes públicos proceden mediata o inmediatamente de la voluntad popular, y que tal aseveración se sustenta en el artículo 1.2 de la Constitución cuando afirma que “la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”. Esa soberanía, asentada en el pluralismo social y político, se manifiesta a través de las elecciones, momento en que los partidos políticos se convierten en pieza esencial del sistema.12
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La necesidad de adecuar su organización y funcionamiento interno a las exigencias constitucionales.
Para el Consejo General del Poder Judicial, no sólo la estructura y el funcionamiento de los partidos deberán ser democráticos, como señala la Constitución, sino también su actividad, aspecto éste que la Carta Magna califica como “libre” aunque ligado al respeto a la Constitución y a la ley.
En igual sentido se pronunció el Consejo de Estado, el cual tampoco distinguió entre organización, funcionamiento y actividad, en el momento de referirse a la exigencia constitucional de democracia interna, pero en cambio, si hizo constar que la norma proyectada no debe perder de vista en ningún momento la finalidad garantista de la regulación de unos derechos fundamentales que no se “conceden”, sino que se “reconocen” y, consecuentemente, exigió un mayor esfuerzo de precisión y rigor, a fin de dotar de una mayor seguridad jurídica un ámbito que está especialmente necesitado de ella.
2.2. Constitucionalidad de la Norma
2.2.1. Planteamiento de la cuestión
El interrogante al respecto que cabe hacerse en esta materia según DÍEZ PICAZO,13 es si ¿resulta constitucionalmente admisible una norma legal que permite disolver Batasuna, al margen de cualquier condena penal a sus dirigentes y militantes, por el simple hecho, que deberá ser probado en juicio, que justifica el terrorismo de ETA, y actúa como brazo político de la misma?. Quienes sostienen que dicha posibilidad de disolución extrapenal es inconstitucional han utilizado, en sustancia, dos argumentos: primero, que la Constitución Española no permite adoptar medidas propias de la llamada “democracia militante”; y segundo, que la única vía para la disolución de partidos políticos permitida por la Constitución Española es la penal. El primero de los argumentos mencionados, presenta, a veces, una variante: la disolución de un partido político tropieza con la libertad de expresión.
La norma clave en esta materia viene a ser el artículo 9.2 de la LOPP, que comienza diciendo que “un partido será declarado ilegal cuando su actividad vulnere los principios...
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