Supuestos en que se aplica la declaración de nulidad

AutorJosé Luis Burlada Echeveste
Cargo del AutorProfesor de Derecho Financiero y Tributario, Universidad del País Vasco
Páginas107-175

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Conforme a lo establecido en el artículo 217.1 LGT, puede declararse la nulidad de pleno derecho de los actos dictados en materia tributaria, así como de las resoluciones de los órganos económico-administrativos, que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos siguientes, que son fiel reproducción de los contemplados en el artículo 62.1 LRJPAC.

1. Actos que lesionan los Derechos y Libertades susceptibles de Amparo Constitucional

El artículo 62.1.a) LRJPAC, en su versión originaria, sancionó con nulidad de pleno derecho los actos «que lesionen132el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional»133. Evi-

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dentemente, la LPA de 1958 no contemplaba este supuesto de nulidad. Su

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introducción mediante la LRJPAC134se debió al nuevo marco constitucional nacido de la Constitución de 1978135.

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El tema más polémico del precepto se refería a la utilización de la expresión lesión del «contenido esencial» de los derechos y libertades fundamentales susceptibles de amparo constitucional, pudiendo haber empleado expresiones ya recogidas en la legislación y que eran técnicamente más claras como cualquier «violación de los derechos fundamentales» (art. 41 LOTC), actos «que afecten al ejercicio de los derechos fundamentales de la persona» (art. 6 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona), y cuya sanción era la nulidad (art. 55 LOTC). En realidad, como apunta TRAYTER, el contenido esencial del derecho es un límite a las disponibilidades del legislador, resultando de difícil aplicación a la actuación administrativa. En efecto, el artículo 53.1 de la Constitución dispone que «Sólo por Ley, que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades». El concepto de contenido esencial de los derechos fundamentales ha sido caracterizado por el Tribunal Constitucional a partir de la Sentencia 11/1981, de 5 de abril (FJ 8º)136, a propósito del derecho de huelga, a través de las dos vías complementarias siguientes: como «aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible como perteneciente al tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a este tipo y

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tiene que pasar a quedar comprendido en otro, desnaturalizándose. Todo ello referido al momento histórico de que en cada caso se trata y a las condiciones inherentes en las sociedades democráticas cuando se trate de derechos constitucionales»; y «aquella parte del contenido del derecho que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos». De ese modo, «se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección». Toda esta elaboración jurisprudencial se ha realizado para determinar si el legislador, al elaborar una norma, ha incidido o no en el contenido esencial del derecho, pues si lo ha hecho aquella disposición resultará inconstitucional137.

Por tanto, como señaló XIOL ríos, la expresión «contenido esencial» del derecho fundamental que la Constitución emplea en el artículo 53.1 CE se refiere al legislador, a quien se impone como límite infranqueable en la regulación de su ejercicio. Los intentos de trasponer la noción de contenido esencial de los derechos fundamentales como garantía frente a otros poderes tropezaban con notables dificultades, pues la tutela de los derechos fundamentales (última ratio del precepto) exige aplicar el bloque normativo que de tales derechos surja y en el que se establecen su contenido y sus límites. La protección jurídica de los derechos fundamentales en el momento de su ejercicio difícilmente consiente distinguir en su contenido aquello que pertenece a su contenido esencial, es decir, aquello cuyo desconocimiento por el legislador desfigura el derecho, lo priva de sentido o imposibilita su ejercicio, y aquello que, aun no haciendo imposible teóricamente otra forma de configuración o de ejercicio legal del derecho, supone una infracción de la forma de ejercicio de éste prevista concretamente por el legislador. Por eso, la apelación al contenido esencial del derecho fundamental constituyó una referencia inexistente cuando se articularon normativamente los procesos especiales de amparo de los de-

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rechos fundamentales frente a la Administración en la Ley de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona138.

En esta misma idea insistió LEGUINA VILLA al afirmar que la limitación del «contenido esencial» contradecía «la doctrina creada sobre el particular por el Tribunal Constitucional, y que parece apoyarse, tomándola a préstamo, en una distinción -contenido esencial y no esencial- que sólo tiene sentido dentro de las medidas de protección directa que la propia Constitución dispensa frente al legislador a los derechos y libertades constitucionales (art. 53.1 de la Constitución139. Y añade que el contenido esencial «funciona frente a los poderes normativos, concretamente frente al legislativo. Pero aquí estamos hablando de actos administrativos ilegales, y, entonces, de lo que se trata de ver es cuál es la sanción. Cualquier ataque que proceda de la Administración y que lesione un derecho fundamental en su totalidad, en cualquiera de sus partes, en cualquiera de sus facultades, determina la nulidad según la doctrina del Tribunal Constitucional»140.

La limitación tampoco resultaba coherente pues, como señaló CHINCHILLA Marín, «el quebrantamiento de un derecho fundamental no es fraccionable: o se vulnera o no se vulnera, con independencia de que las facultades afectadas por la vulneración formen parte del contenido esencial o del contenido adicional de aquél». Además, el Tribunal Constitucional había declarado que «el derecho fundamental se integra, no sólo por su contenido esencial, sino también por esos derechos o facultades básicas que las normas crean y pueden alterar o suprimir, por no afectar al contenido esencial del derecho; de forma que los actos contrarios a esos otros derechos o facultades señalados sí pueden calificarse de vulneradores del derecho fundamental» (SSTC 39/1986, 9/1988 y 51/1988). De

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ahí que esta autora concluyese, de acuerdo a esa doctrina del Tribunal Constitucional, que «los actos contrarios al contenido «no esencial» o «adicional»... de los derechos fundamentales han de calificarse también como vulneraciones de los derechos fundamentales»141.

XIOL ríos había concluido en el mismo sentido al señalar que «la expresión contenido esencial del derecho fundamental carece de sentido frente a la Administración y la única forma posible de entenderla es la de referirla a cualquier violación o perturbación del derecho fundamental que revista la trascendencia suficiente para hacer indispensable su restablecimiento o preservación con el fin de que no quede sin contenido o se imposibilite o dificulte notablemente su ejercicio»142.

Todos estos argumentos llevaron al Legislador de 1999 a introducir mediante la Ley 4/1999, de 13 de enero, una modificación de la redacción del artículo 62.1.a) LRJPAC, ampliando y extendiendo la nulidad a cualquier tipo de lesión de los derechos fundamentales, sin hacer distinción alguna entre lesión del contenido esencial o del contenido adicional143.

No obstante, hay que advertir que el anteproyecto de reforma del artículo 62.1.a) LRJPAC establecía la nulidad de pleno derecho de los actos «que impidan o menoscaben el legítimo ejercicio de derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional», pero, finalmente, la redacción actual siguió la propuesta del Consejo de Estado al anteproyecto de reforma LRJPAC en el sentido de suprimir la mención al «contenido esencial», pero mantener el concepto de «lesión» que integra tanto el impedimento como el menoscabo del derecho, dejando de lado la referencia al «legítimo ejercicio» que el Consejo de Estado consideró una «exigencia potencialmente perturbadora y sin efectos reales»144.

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Los preceptos constitucionales145que en el ámbito tributario se alegan básicamente como vulnerados por los actos dictados por la Administración Tributaria haciéndolos incurrir en nulidad de pleno derecho son el artículo 14 (principio de igualdad en la aplicación de la Ley), el artículo 24 (prohibición de indefensión, presunción de inocencia o el de proscripción de la autoinculpación -derecho a no declarar...

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