El impulso autonómico de la comarca o de otras entidades supramunicipales en el marco del artículo 141.2 de la CE. Análisis de los estatutos de autonomía y de las leyes autonómicas sobre régimen local

AutorMayte Salvador Crespo
Cargo del AutorUniversidad de Jaén - Área de Derecho Constitucional
Páginas275-312

Page 275

1. Las entidades supramunicipales en la Constitución y en la LRBRL Una primera aproximación general

La carta magna garantiza la existencia de los municipios, las provincias y las islas, pero con esta proclamación no agota el sistema de entes locales posible, puesto que el artículo 141.3 de la CE posibilita "la creación de agrupaciones de municipios diferentes a la provincia". La imprecisión y ambigüedad del artículo 141.3 obliga a una reflexión previa sobre la concreción de su contenido y significado.

De su lectura se extrae como primera impresión que no hay en la Constitución española ninguna mención expresa al término comarca o al de otra entidad de carácter supramunicipal, y por tanto tampoco a cuestiones relacionadas con sus competencias o procedimientos de creación.597 La explicación de esta forma de proceder del constituyente responde al deseo de no complicar más la organización territorial del Estado, incrementada con la creación de las comunidades autónomas, de forma que no es la comarca lo que los constituyentes se niegan a reconocer, sino la posibilidad de que el término comarca apareciera en el texto al no tratarse de una realidad generalizable a todas las comunidades autónomas.598 Por tanto, este artículo no es determinante para establecer ni la naturaleza ni el régimen jurídico de estas agrupaciones de municipios, cuestiones que, conforme al reparto competencial contenido en los artículos 148 y 149 de la CE, se remite a la

Page 276

regulación concreta que de ellas haga el Estado, las comunidades autónomas o ambos. Tampoco se desprende del mismo que estas entidades puedan convertirse en una alternativa a las entidades provinciales, o que tengan que crearse necesariamente.

Por su parte el artículo 152.3, dispone que "Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica".599 Si a estos preceptos unimos el contenido del artículo 148.1.2, que otorga competencia a las comunidades autónomas para alterar los términos municipales, en principio, no debería dudarse de la capacidad de las comunidades autónomas para configurar en su territorio una estructura local propia y diferenciada. Sin embargo, estas prescripciones legales están constreñidas por el claro protagonismo que la Constitución, la legislación estatal y la jurisprudencia otorgan a municipios y provincias. Concretamente, el reconocimiento constitucional y jurisprudencial600 de la pro-vincia como entidad supramunicipal obligatoria, así como la exigencia de ley orgánica para la alteración de sus límites, la convierten en indisponible para el legislador autonómico, a menos que la Constitución sea reformada,601 y cierra la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan alterar los límites provinciales o sustituir la división provincial existente por nuevas demarcaciones comarcales o de ámbito supramunicipal.

La LRBRL, conforme a lo establecido en el artículo 149.1.18 de la Constitución y con el apoyo de la jurisprudencia constitucional,602 es el instrumento mediante el cual el legislador estatal establece un común denominador normativo de la Administración local sobre el que las comunidades autónomas tendrán que desarrollar sus competencias. La LRBRL hace una clasificación de las entidades locales territoriales distinguiendo entre las de carácter obligatorio (el municipio, la provincia y, en su caso, la isla) y las de carácter facultativo (las comarcas, las áreas metropolitanas, las mancomunidades de municipios y las entidades de ámbito territorial inferior al muni-

Page 277

cipio), cuyo establecimiento y regulación se deja en manos del legislador autonómico. La diferencia entre unas y otras reside fundamentalmente en que las entidades de carácter facultativo sólo pueden disfrutar de algunas de las potestades y privilegios que se reconocen a las primeras, entre los que se pueden mencionar la potestad reglamentaria y de autoorganización, la tributaria y financiera, la expropiatoria y de investigación, etcétera.

Pero al margen de la simple mención a la comarca como entidad territorial de carácter facultativo, no se encuentra en la LRBRL ninguna mención a la naturaleza jurídica de aquélla. La LRBRL no incluye la comarca dentro de las entidades territoriales, lo cual, sin embargo, no la exime de su caracterización como ente local y de que pueda gozar de las potestades administrativas que corresponden a las administraciones públicas de carácter territorial, en la medida en la que así lo quieran las leyes de las comunidades autónomas respectivas (artículo 4.2 de la LRBRL). El artículo 42 de la LRBRL hace una mención específica al ámbito territorial de la comarca y alude a sus órganos de gobierno, que tendrán que ser representativos de los ayuntamientos que agrupen. Pero ni la LRBRL, ni el TRRL, ni el ROF definen en este punto la naturaleza de la comarca, que se remite a los estatutos de autonomía.

En el título IV de la LRBRL, artículos 42 a 45, se detallan los requisitos para la creación de las entidades territoriales de carácter facultativo, que de forma muy breve responden a las siguientes características.

La comarca se define como una entidad local con personalidad jurídica propia creada para la gestión de los intereses comunes de varios municipios situados en una misma zona y que compartan lazos culturales, geográficos y económicos entre ellos (artículos 141.3 y 152.3 de la CE y 42 de la LRBRL).603 La decisión sobre la creación de las comarcas corresponde a las comunidades autónomas, así como su territorio, organización, competencias y recursos económicos. Ahora bien, la LRBRL, quizás para evitar la proliferación de este tipo de entidades en ocasiones superpuestas a la provincia, y como garantía para evitar que los municipios correspondientes no vean mermadas sus competencias y servicios, establece rígidas exigencias para su creación y les inculca un marcado carácter municipalista.604 La vocación municipalista de la entidad comarcal se observa en el proceso para su creación,605 en la composición de sus órganos de gobierno y en su ámbito funcional o competencial.

Page 278

Las áreas metropolitanas606 son organizaciones pensadas para agrupar municipios vinculados entre sí económica y socialmente con la intención de emprender una planificación conjunta o una coordinación de servicios y obras en grandes conurbaciones urbanas (artículo 43 de la LRBRL). Al igual que en el caso anterior, se crean mediante ley de las comunidades autónomas con la consulta previa a la Administración del Estado, los ayuntamientos y las diputaciones afectadas y con la exigencia de que todos los municipios integrados dentro del área metropolitana estén representados en sus órganos de gobierno. Sin embargo, hay que destacar el protagonismo de las comunidades autónomas en la creación de estas entidades en relación con el del resto de administraciones implicadas -Estado, diputaciones y ayuntamientos- que han de intervenir en el procedimiento también, pero en una fase previa a la legislativa y con un papel sólo consultivo ("previa audiencia"),607 hecho que resulta lógico si se tiene en cuenta que la creación del área metropolitana puede incidir en áreas de su competencia. La LRBRL establece que todos los municipios integrados en el área metropolitana deberán estar representados en sus órganos de gobierno y administración, y que su régimen de funcionamiento debe procurar la participación de todos los municipios en la toma de decisiones (artículo 43.3), sin dejar clara cómo debe articularse tal participación.608 Algunos estatutos de autonomía contemplan de forma expresa la facultad autonómica de creación de áreas metropolitanas. Es el caso del Estatuto de Cataluña (artículo 5), Galicia (artículo 40.2), Comunidad Valenciana (artículo 46.3) y Castilla-La Mancha [artículo 29.2.b)].

Las mancomunidades de municipios,609 a diferencia de las dos anteriores, tienen carácter asociativo, es decir, que se crean a iniciativa y por voluntad de los propios municipios que las integran, para la gestión común de servicios y obras de su competencia que no puedan ser garantizados individualmente por cada uno de ellos (recogida de basuras, prevención de incendios, etc., artículo 44 de la LRBRL). Su carácter voluntario y la finalidad que con ellas se persigue (ejecución de obras y servicios que sean competencia común de los municipios que la constituyen) faci-

Page 279

lita que no sea una institución polémica en relación con las diputaciones, si bien en algunos casos se contemplan como el primer paso para consolidar una estructura comarcal (caso de Extremadura y Castilla y León). Es más, las propias diputaciones se sirven de las mancomunidades para garantizar que en sus áreas de influencia los servicios mínimos de competencia municipal se cumplan atendiendo a los criterios de eficacia y economía.

El proceso de constitución y la elaboración de los estatutos por los que habrá de regirse la mancomunidad dependerán en último término de los municipios en ella integrados. El artículo 44.3 de la LRBRL encomienda a la legislación de las comuni-dades...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR