La suficiencia financiera de las haciendas locales: presupuesto material de la autonomía local
| Autor | Santiago García Aranda |
| Páginas | 103-156 |
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Como pudo apreciarse en los apartados correspondientes de un estudio previo248, dedicados a nuestro constitucionalismo más temprano, la orientación básica de los textos constitucionales del siglo XIX fue la de establecer la estructura del poder político, sin apenas entrar a regular un sistema socioeconómico en cuanto tal, sin perjuicio de lo previsto para la Hacienda Pública y sin perder de vista que, de alguna manera, se definía un modelo: el de economía libre249. El Estado actuaba lo mínimo indispensable (ciñéndose a ámbitos como la justicia, defensa, seguridad ciudadana, obras públicas, etc.),250quedando “lo económico” en manos privadas.
Los desequilibrios que se sucedieron con la puesta en práctica de este postulado pusieron de manifiesto que el liberalismo llevado al extremo no era un sistema viable; a la vez, la necesidad de establecer ciertas medidas de justicia social, hicieron surgir en el siglo XX251, a partir de una regulación constitucional guiada por estas premisas, un nuevo Estado que contempla el conjunto del sistema social y no sólo el político. Aparece el sector público de la economía, como motor y promotor de la misma, corrector de los fallos del mercado y proveedor de bienes y servicios.
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Podemos fácilmente coincidir con numerosos autores cuando afirman que, una política económica orientada al bienestar social adquiere importancia y significación cuanto más se acerca a la concreción y conocimiento de las necesidades de los perceptores de la misma, no sólo en el momento de la formulación sino también de la implantación, en un proceso de mejora continua252. Y es aquí donde los entes locales, en términos de dimensión y posición, se convierten, a nuestro juicio, en la institución más adecuada, contribuyendo de forma decisiva a crear el entorno más idóneo para el individuo desde un punto de vista social y físico (ocio, seguridad, condiciones de vida y de trabajo, de participación en las decisiones públicas).253
De este modo, el Estado Social será modulado por el principio de subsidiariedad, entendido como un principio de proximidad al ciudadano, que tiene como punto de partida el reconocimiento del pluralismo político y social y, en consecuencia, la confirmación de que los niveles más pequeños precisan de un ámbito propio para cumplir con su cometido.254
La Constitución, como se ha señalado de modo reiterado, dispone en su artículo 137 que “El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las comunidades autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de auto-nomía para la gestión de sus respectivos intereses”. En esta línea, la ley ha atribuido a las Corporaciones locales el desempeño de una serie de tareas que las convierte en agente gestor de políticas de gasto público, llegándose a calificar por ARNAL SURÍA y GONZÁLEZ PUEYO, la autonomía de la que gozan para poder realizarlas, como una “libertad frente al Estado”255para definir y ejecutar sus objetivos de producción de bienes y servicios públicos y de mejora de calidad de vida.
Los interrogantes que nos planteamos son si, en la Constitución, el Capítulo Segundo “De la Administración local” del Título VIII “De la organización territorial del Estado” ha ido más allá de una formulación formal y, asimismo, si la señalada Administración ha llegado a tener y disfrutar, dentro del Estado, de un contenido real en la gestión de las políticas de gasto público.
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La STC 32/1981, de 28 de julio, esclareció esta cuestión al establecer la necesidad de que los entes locales deben ostentar determinadas potestades para que el derecho a la autonomía pueda ser ejercido. El fundamento jurídico cuarto, tal y como se ha señalado de modo reiterado, estableció que “la autonomía local ha de ser entendida como un derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen […].Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto las atañe, los órganos representativos de la Comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible”. De esta manera, en el fundamento jurídico octavo, la sentencia determina que privar a los entes locales de la facultad de aprobar sus propios presupuestos “ha de considerarse contraria a la Constitución, especialmente en su art. 142”, puesto que se trata de una “potestad decisoria fundamental sin la cual no cabe hablar de autonomía”256.
Esta idea se subraya en la STC 109/1998, de 21 de mayo, según la cual los entes locales gozan de autonomía financiera, en la vertiente del gasto, que se traduce en la “capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo su responsabilidad, los gastos necesarios para el desempeño de sus competencias”257
No obstante, a lo anterior hay que añadir la exigencia impuesta, en primer lugar, por la nueva redacción del artículo 135 CE258(publicada el 27 de septiembre
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de 2011259), cuyo apartado 1 determina que “Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria”; en segundo, por la norma que desarrolla el mismo, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera260y, siguiendo la misma línea de corte europeísta, por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local261, cuyo Preámbulo expone que “Por otra parte, existe una estrecha vinculación entre la disfuncionalidad del modelo competencial y las haciendas locales. En un momento en el que el cumplimiento de los compromisos europeos sobre consolidación fiscal son de máxima prioridad, la Administración local también debe contribuir a este objetivo racionalizando su estructura, en algunas ocasiones sobredimensionada, y garantizando su sostenibilidad financiera”.
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La sostenibilidad financiera se convierte en principio rector de la actuación económico financiera de las Administraciones Públicas de acuerdo con lo previsto en el Preámbulo de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. El artículo 4.2 de esta norma (en la modificación dada por la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público) define la sostenibilidad como “la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en esta Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea”.
Volviendo al principio de Autonomía proclamado en el artículo 137 de la Carta Magna, junto con un reparto competencial claro y completo y la necesaria atribución de determinadas facultades, para el ejercicio efectivo del mismo, la STC 104/2000, de 13 de abril, se refiere en su fundamento jurídico cuarto a la importancia decisiva que guarda la disposición de medios. Así, afirma que dicho principio ofrece “una vertiente económica relevante ya que, aún cuando tenga un carácter instrumental, la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines (STC 135/1992, de 5 de octubre, FJ 8). La autonomía de los entes locales va, entonces, ligada a su suficiencia financiera […]”.
De este modo, para que los entes locales cuenten con la relevancia que nuestro texto fundamental les otorga, dentro de la organización territorial del Estado, resulta imprescindible que las necesidades de gasto público local cuenten con la financiación oportuna. Sensu contrario, la carencia de medios materiales en cuantía suficiente impide la provisión adecuada (en cantidad y calidad) de bienes y servicios públicos frente a los usuarios/vecinos de los mismos e implica, si se da el caso, tener que depender de otros entes públicos para no verse obligado a ejecutar la competencia en precario262. Por ello, la Constitución, en el artículo 142, establece la garantía de que “Las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas”263.
El Tribunal Constitucional, en la mencionada Sentencia 104/2000, de 13 de abril, caracteriza a los ingresos como “soporte material de la autonomía financiera” y continúa diciendo que “en tal sentido la Constitución configura como principio la suficiencia financiera de recursos (en el art. 142)”; suficiencia que, a su vez, queda constreñida a la situación global de la economía al añadir que “sin embargo, tiene un
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primer límite en el marco de las disponibilidades presupuestarias264” (STC 96/1990, de 24 de mayo, FJ 7)”.
Hay que señalar que, si para las Comunidades Autónomas la autonomía financiera265queda consagrada explícitamente en el artículo 156.1 de la Constitución (tanto en su vertiente de gasto como de ingresos), para las Entidades locales lo que se establece es la exigencia de la...
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