Elementos subjetivos de los convenios interadministrativos locales

Abogados Público y Administrativo

Resumen

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A. Las partes y su voluntad de obligarse jurídicamente. La intervención de un ente local. La exigencia de personalidad jurídica y los convenios interorgánicos. B. Las clases de convenios interadministrativos de los entes locales en relación a los sujetos. 1. Los convenios verticales y los convenios horizontales. a) Los Convenios verticales con entidades locales. b) Los Convenios verticales locales. c) Los Convenios horizontales locales. 2. Los convenios de la administración local institucional. 3. Los convenios de los entes locales con la administración corporativa o institucional. 4. Los convenios interadministrativos locales en los que participa una persona jurídico privada. 5. Los convenios interadministrativos locales con entes locales extranjeros. a) Los convenios locales de cooperación transfronteriza. b) Los hermanamientos de ciudades. 6. Los convenios de las asociaciones o federaciones de las entidades locales.

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Extracto

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Elementos subjetivos de los convenios interadministrativos locales

A. Las partes y su voluntad de obligarse jurídicamente. La intervención de un ente local. La exigencia de personalidad jurídica y los convenios interorgánicos.

Comenzaré el estudio de los elementos de los convenios interadministrativos de los entes locales por el repaso a los elementos subjetivos, que son dos: las partes que suscriben el convenio y la voluntad de obligarse jurídicamente al cumplimiento de lo acordado. Como ha señalado ALBERTÍ, «esta voluntad, revelada mediante la adopción de una determinada forma, cualifica el pacto y lo reconduce hacia la categoría de los acuerdos de naturaleza contractual» 99. La elección de la forma convencional y no otra, como puede ser el denominado «acuerdo entre caballeros» tiene por finalidad precisamente dotar o no de exigibilidad a lo pactado. La eficacia política y la exigibilidad jurídica se revelan como elemento esencial diferenciador de estos «acuerdos» y los convenios interadministrativos, lo que permite calificar a los últimos como negocios de naturaleza contractual. El elemento subjetivo de la voluntad de obligarse y sus vicisitudes son analizadas en otras partes de este trabajo a las que nos remitimos100, iniciando ahora el repaso a los sujetos de los convenios interadministrativos de los entes locales.

El estudio de los sujetos que celebran o, mejor, que pueden celebrar los convenios, tiene interés por razones obvias; no en vano este elemento subjetivo es el principal elemento caracterizador de esta herramienta administrativa. Por ello, no sólo interesa para delimitar el objeto de estudio -los convenios interadministrativos en los que intervenga una entidad local-, sino porque nos permitirá aclarar tanto la tipología de estos instrumentos, como el régimen jurídico y el propio alcance de los mismos. Por todas estas razones, conviene un detenido examen de las posibilidades que tienen las distintas Administraciones locales de celebrar convenios con otros entes públicos. Estoy afirmando que resulta obvia la exigencia de la presencia de al menos un ente local, pero quizás convenga detenernos en comprobar si basta la presencia de un órgano local -en oposición a una Administración Local- como una de las partes del conciertan el convenio local. Esto nos lleva a preguntarnos si se debe exigir la personalidad jurídica a todos los que suscriben un convenio.

La categoría de convenios interadministrativos remite directamente a un acuerdo entre Administraciones públicas, es decir, el celebrado entre al menos dos entes públicos dotados de personalidad jurídica independiente. Bien cierto es que estas Administraciones habrán de manifestar su voluntad a través de los órganos competentes para ello, pero su actuación es imputada a la persona jurídica a la que pertenecen. No obstante, la doctrina ya ha analizado el fenómeno de los denominados convenios interorgánicos, es decir, aquellos que son celebrados entre órganos de la misma Administración pública 101. La propia LRJPAC ha recogido en su regulación de la encomienda de gestión la obligación de formalizar la que se realice entre órganos administrativos o Entidades de Derecho público pertenecientes a la misma Administración 102. Sin perjuicio de que el contenido de este último concepto deba precisarse, la finalidad de la norma es que exista seguridad jurídica por medio de la constancia de cuáles son las alteraciones de las competencias que se aprueban en el seno de una Administración. Por ello, los entes locales que acuerden estas encomiendas de gestión entre sus órganos administrativos o entre éstos y sus organismos autónomos o entidades públicas empresariales deberán plasmarlo por escrito. Nótese que en este último caso, podría calificarse el convenio de intersubjetivo, pues aunque el ente de Derecho público esté dentro del círculo del poder de la Administración local, que lo puede controlar totalmente, tiene personalidad jurídica independiente 103.

Además de la obligación de formalizar el acuerdo, es necesaria su publicación en «el Diario Oficial correspondiente»104. Para determinar cuál sea este Boletín habrá que estar a la normativa que regule la Administración pública en el seno de la cual se celebra este acuerdo. Si se trata de órganos de una misma entidad local, será el Boletín Oficial de la Provincia, en la generalidad de los casos, el diario en el que debe salir publicado 105. Si el ente local lo suscribe con la Administración General del Estado o con la Administración autonómica, deberán publicarse también en estos diarios oficiales, aunque, obviamente, ya no serían convenios interorgánicos 106.

La doctrina ha tenido oportunidad de estudiar la discutida personificación de los órganos administrativos, algo que nos introduce de lleno en el corazón de la teoría del órgano, uno de los pilares de Derecho administrativo y que debe traerse a colación aquí para resolver las dudas sobre la naturaleza jurídica o, incluso, lega...

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