Elementos subjetivos de los convenios interadministrativos locales

AutorCarlos González-Antón Álvarez
Cargo del AutorProfesor Titular EU de Derecho Administrativo Universidad de León
A Las partes y su voluntad de obligarse jurídicamente. La intervención de un ente local. La exigencia de personalidad jurídica y los convenios interorgánicos

Comenzaré el estudio de los elementos de los convenios interadministrativos de los entes locales por el repaso a los elementos subjetivos, que son dos: las partes que suscriben el convenio y la voluntad de obligarse jurídicamente al cumplimiento de lo acordado. Como ha señalado ALBERTÍ, «esta voluntad, revelada mediante la adopción de una determinada forma, cualifica el pacto y lo reconduce hacia la categoría de los acuerdos de naturaleza contractual» 99. La elección de la forma convencional y no otra, como puede ser el denominado «acuerdo entre caballeros» tiene por finalidad precisamente dotar o no de exigibilidad a lo pactado. La eficacia política y la exigibilidad jurídica se revelan como elemento esencial diferenciador de estos «acuerdos» y los convenios interadministrativos, lo que permite calificar a los últimos como negocios de naturaleza contractual. El elemento subjetivo de la voluntad de obligarse y sus vicisitudes son analizadas en otras partes de este trabajo a las que nos remitimos100, iniciando ahora el repaso a los sujetos de los convenios interadministrativos de los entes locales.

El estudio de los sujetos que celebran o, mejor, que pueden celebrar los convenios, tiene interés por razones obvias; no en vano este elemento subjetivo es el principal elemento caracterizador de esta herramienta administrativa. Por ello, no sólo interesa para delimitar el objeto de estudio -los convenios interadministrativos en los que intervenga una entidad local-, sino porque nos permitirá aclarar tanto la tipología de estos instrumentos, como el régimen jurídico y el propio alcance de los mismos. Por todas estas razones, conviene un detenido examen de las posibilidades que tienen las distintas Administraciones locales de celebrar convenios con otros entes públicos. Estoy afirmando que resulta obvia la exigencia de la presencia de al menos un ente local, pero quizás convenga detenernos en comprobar si basta la presencia de un órgano local -en oposición a una Administración Local- como una de las partes del conciertan el convenio local. Esto nos lleva a preguntarnos si se debe exigir la personalidad jurídica a todos los que suscriben un convenio.

La categoría de convenios interadministrativos remite directamente a un acuerdo entre Administraciones públicas, es decir, el celebrado entre al menos dos entes públicos dotados de personalidad jurídica independiente. Bien cierto es que estas Administraciones habrán de manifestar su voluntad a través de los órganos competentes para ello, pero su actuación es imputada a la persona jurídica a la que pertenecen. No obstante, la doctrina ya ha analizado el fenómeno de los denominados convenios interorgánicos, es decir, aquellos que son celebrados entre órganos de la misma Administración pública 101. La propia LRJPAC ha recogido en su regulación de la encomienda de gestión la obligación de formalizar la que se realice entre órganos administrativos o Entidades de Derecho público pertenecientes a la misma Administración 102. Sin perjuicio de que el contenido de este último concepto deba precisarse, la finalidad de la norma es que exista seguridad jurídica por medio de la constancia de cuáles son las alteraciones de las competencias que se aprueban en el seno de una Administración. Por ello, los entes locales que acuerden estas encomiendas de gestión entre sus órganos administrativos o entre éstos y sus organismos autónomos o entidades públicas empresariales deberán plasmarlo por escrito. Nótese que en este último caso, podría calificarse el convenio de intersubjetivo, pues aunque el ente de Derecho público esté dentro del círculo del poder de la Administración local, que lo puede controlar totalmente, tiene personalidad jurídica independiente 103.

Además de la obligación de formalizar el acuerdo, es necesaria su publicación en «el Diario Oficial correspondiente»104. Para determinar cuál sea este Boletín habrá que estar a la normativa que regule la Administración pública en el seno de la cual se celebra este acuerdo. Si se trata de órganos de una misma entidad local, será el Boletín Oficial de la Provincia, en la generalidad de los casos, el diario en el que debe salir publicado 105. Si el ente local lo suscribe con la Administración General del Estado o con la Administración autonómica, deberán publicarse también en estos diarios oficiales, aunque, obviamente, ya no serían convenios interorgánicos 106.

La doctrina ha tenido oportunidad de estudiar la discutida personificación de los órganos administrativos, algo que nos introduce de lleno en el corazón de la teoría del órgano, uno de los pilares de Derecho administrativo y que debe traerse a colación aquí para resolver las dudas sobre la naturaleza jurídica o, incluso, legalidad de estos convenios y de las relaciones que se dan cada vez con más frecuencia entre órganos administrativos e, incluso, las denominadas «unidades orgánicas». No es el lugar de hacer siquiera un repaso a todas las definiciones que se han dado de órgano 107, sino simplemente llamar la atención sobre el hecho de que la actividad relacional interorgánica tiene algunas semejanzas a la intersubjetiva, algo que la propia legislación ha reconocido en el artículo 18 de la LRJPAC, al establecer que «los órganos administrativos en el ejercicio de sus competencias propias, ajustarán su actividad en sus relaciones con otros órganos de la misma o de otras Administraciones a los principios en el artículo 4.1 de la Ley, y la coordinarán con la que pudiera corresponder legítimamente a estos, pudiendo recabar para ello la información que precisen», principios que no son otros que se recogen bajo el principio general de lealtad institucional108. Si bien es cierta la juridicidad de las relaciones interorgánicas y que las mismas presuponen un cierto nivel de imputación y una voluntad independientes entre los dos órganos, no es posible llegar a un reconocimiento pleno de subjetividad de los distintos órganos, que queda de manifiesto -como ha destacado SANTAMARÍA PASTOR-, en la imposibilidad de el órgano sea titular de relaciones obligacionales o reales o esté legitimado para ejercitar acciones frente a otros órganos, la Administración a la que pertenece o frente a terceros; de igual forma, la resolución de los conflictos que se susciten en aplicación de un acuerdo ente órganos va tener lugar por unos procedimientos muy diferentes a los de los convenios intersubjetivos. Todas estas notas o especialidades tienen especial relevancia, pues modula de tal forma el régimen jurídico de los acuerdos entre los órganos que impide calificarlos como verdaderos convenios.

Sin embargo, estos acuerdos interorgánicos se producen con relativa frecuencia, y su contenido, en unos casos, son mecanismos de coordinación voluntaria interorgánica, consistente en una encomienda de gestión109, o, en otras ocasiones, meras declaraciones de voluntad; sin embargo, su carácter intrasubjetivo impide la creación de relaciones jurídicas que puedan ser exigibles ante los Tribunales por las partes, ya que serán los sistemas de solución de conflictos 110 y los mecanismos de control internos, basados en el principio de jerarquía, los aplicables a estos acuerdos.

Los estudios sobre los convenios interadministrativos se han hecho eco de una especialidad convencional en la que se plantean dudas similares a las que se acaban de tratar 111. Es el supuesto que denomino convenio mixto subjetivo-orgánico; es decir aquellos convenios suscritos simultáneamente por Administraciones Públicas y órganos administrativos. El carácter mixto deriva de que al lado de personas jurídico públicas concurren meros órganos o unidades orgánicas. Para entender esta modalidad, que es muy frecuente cuando intervienen entidades locales, es necesario advertir que en la práctica convencional, las autoridades que firman los convenios son las que dan nombre a los mismos, al figurar celebrados por el órgano de que son titulares 112. Esto no supone -como señala MARTÍN HUERTA- que se rompa la unidad de la personalidad única de la Administración correspondiente. Será el ente público en su conjunto el responsable del cumplimiento del convenio frente a la otra u otras Administraciones, sin perjuicio de las responsabilidades que de orden interno se pudieran exigir 113. En este sentido es frecuente que en los convenios verticales que firma una entidad local con la Administración autonómica o la General del Estado, si bien es la entidad local en su conjunto la que suscribe dicho convenio, es sólo un órgano o unidad orgánica autonómicos o estatales los que figuran como partes del convenio 114. La razón que encuentro para esta diferencia radica en el diferente ámbito competencial de los órganos que suscriben convenios con las Administraciones locales. Mientras en la AGE y las Administraciones Autonómicas son los ministros y...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR