Presente y futuro de la regulación de solvencia de las entidades de crédito españolas: de la preocupación por el capital al paradigma de la regulación macroprudencial

AutorFélix Llopis Estramiana
CargoAbogado Del Área de Derecho Mercantil de Uría Menéndez (Madrid).
Páginas26-39

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En la actualidad las entidades de crédito españolas están disfrutando de un período de bonanza en su cuenta de resultados, a pesar del escaso crecimiento de los márgenes de intermediación y explotación, en la que incide de forma importante el mínimo peso de las dotaciones por riesgo de insolvencia que deben cargar a la cuenta de resultados. Sin embargo, esa bonanza contiene un elemento engañoso. La cartera crediticia que tan rápidamente se está acumulando esconde unos niveles de riesgo de insolvencia que se manifestarán cuando empeore la coyuntura, o cuando vayan madurando inversiones mal seleccionadas.

El Banco de España considera necesario introducir en la normativa contable de las entidades de crédito criterios para reconocer estos fenómenos de riesgo a medio y largo plazo, y entiende que el momento adecuado para hacerlo es precisamente cuando las cuentas de resultados están en auge, la morosidad en mínimos, y la evolución de la coyuntura permite suponer que en los próximos ejercicios podrá constituirse un fondo de dimensión eficaz

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Exposición de motivos de la Circular del Banco de España 9/1999, de 17 diciembre

@1 · Introducción

En el comienzo de la actual crisis financiera inter-nacional en el verano de 2007, las entidades de crédito españolas gozaban de una relativa buena salud financiera y una casi nula exposición a los llamados activos tóxicos. Tal y como ha señalado algún autor 1, esta circunstancia obedece al hecho de que la regulación prudencial española de comienzos del siglo XXI -aunque basada como es obligado en la

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de la Unión Europea (UE) y en los estándares mínimos internacionales- presentaba significativas diferencias con la de los países de su entorno. Esas diferencias garantizaban una mayor solidez del sistema español en términos comparados.

Así, por ejemplo, el legislador español introdujo en 1999 las llamadas provisiones estadísticas 2 (luego denominadas genéricas o dinámicas) a las que hace referencia la nota introductoria. Aunque, en la actualidad, la lectura de esa exposición de motivos resulta turbadoramente profética, su inclusión por el legislador español sigue siendo reconocida como una gran aportación a la regulación prudencial internacional.

En cualquier caso, nadie puede discutir en la actualidad que esa regulación no fue suficiente para inmunizar a nuestro sistema bancario frente a la crisis financiera internacional ni, muy en particular, frente al estallido de la burbuja inmobiliaria española que ha sumido a nuestro país en una crisis (en un conjunto de crisis, en realidad) de proporciones y extensión sin precedentes.

La gravedad de la situación, unida al entendimiento generalizado de que la regulación del sistema financiero debía ser objeto de una profunda revisión, ha dado lugar a un verdadero tsunami regulatorio de proporciones difícilmente asumibles para gran parte de las entidades de crédito llamadas a aplicarlo. Tan solo enumerar las reformas aprobadas desde 2007 en el ámbito internacional, comunitario y nacional en materia financiera excedería con creces del objeto de este artículo. Por esa razón, el análisis se centrará en una materia que ha sido especialmente sensible a este torrente regulatorio: la regulación prudencial o de solvencia de las entidades de crédito 3.

La regulación prudencial o de solvencia puede definirse como aquel conjunto de normas que abordan tres áreas relativas a las entidades de crédito 4: (i) los requerimientos de recursos propios mínimos exigibles, así como las limitaciones a su actividad por razones prudenciales; (ii) la adaptación de las normas anteriores a las concretas circunstancias de cada entidad, a través de procesos de evaluación interna y su revisión por el supervisor; y (iii) la divulgación de información y la disciplina de mercado. Esta definición se basa en el conocido enfoque de los «tres pilares».

@2 · Breve apunte histórico sobre la evolución de la normativa reguladora de solvencia de las entidades de crédito

Como se han encargado de recordarnos las últimas normas dictadas en esta materia, la razón última de la regulación de solvencia de las entidades de crédito es -en la actualidad- la propia estabilidad del sistema financiero como único medio eficaz para asegurar la canalización efectiva del crédito hacia la economía real, en apoyo de la actividad empresarial, el empleo y el consumo 5. Sin embargo, no siempre ha sido así. La estabilidad del sistema financiero ha sido un principio rector de toda la normativa de solvencia, pero la evolución de esta regulación ha estado marcada por otras necesidades cuya respuesta resultaba más prioritaria.

En este sentido, la historia de la normativa de solvencia podría resumirse grosso modo atendiendo a la manera en que se ha venido dando respuesta por parte del poder público a los retos más importantes a los que las entidades de crédito se han ido enfrentando en las últimas décadas.

@@2.1 · Primer gran reto: la globalización bancaria y la necesidad de homogenizar unas exigencias mínimas de capital para garantizar la competencia efectiva

Tradicionalmente la regulación de solvencia de las entidades de crédito tenía su principal razón de ser en un doble fundamento. Por un lado, como forma de protección de los depositantes y de los mecanismos institucionales de protección de esos depósitos; y, por otro lado, como mecanismo para mitigar los incentivos a la excesiva asunción de riesgos por parte de las entidades de crédito y sus directivos 6.

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El imparable proceso de globalización característico de las décadas de los años setenta y ochenta del siglo pasado, especialmente intenso en relación con las entidades financieras, acaparó rápidamente la atención internacional, así como el consenso en relación con la necesidad de establecer un estándar internacional de capital mínimo que garantizara la competencia efectiva entre aquellas que habían pasado a operar de forma internacional.

Este proceso de concienciación colectiva culmina en julio de 1988 con la publicación por el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea 7 (CSBB) del acuerdo titulado International Convergence of Capital Measurament and Capital Standards (Convergencia Inter-nacional de Medidas y Normas de Capital), que ha pasado a ser conocido comúnmente como Basilea I. Se trata, sin duda, del primer gran acuerdo internacional sobre la regulación del capital de las entidades de crédito y, en su día, supuso la puesta en marcha de un proceso de armonización regulatoria internacional que todavía hoy continúa vigente.

Las principales novedades que introdujo Basilea I pueden resumirse en las siguientes:

(i) Definición armonizada de recursos propios a estos efectos (capital regulatorio) y un requisito mínimo, fijado en el 8% de los llamados «activos ponderados por riesgo» (en lo sucesivo, «APR»). Este nuevo coeficiente pasa a reemplazar al estándar dominante hasta entonces basado en una ratio de capital mínimo en función del volumen total de los acreedores.

(ii) En cuanto a la composición del capital regulatorio (numerador de la fracción), distingue entre dos niveles de capital: el primero (Tier 1), formado principalmente por capital más reservas; y el segundo nivel (Tier 2), en el que se incluyen, con algunas limitaciones, otros elementos como deuda subordinada, instrumentos híbridos de capital, revalorización de reservas o reservas tácitas.

(iii) En cuanto a la medida de los activos (denominador), propone su ponderación según sus riesgos asociados. El cálculo de esa ponderación (APR) es muy sencillo, ya que consiste en asociar un porcentaje predeterminado de riesgo a cada tipo de activo. Así, por ejemplo, Basilea I recomendaba una ponderación del 0% para los llamados riesgos soberanos (deuda pública), del 50% para préstamos hipotecarios o del 100% para el resto de activos. De esta forma, por ejemplo, 100 millones de euros en deuda soberana ponderarían como cero APR, mientras que esos mismos 100 millones de euros en préstamos hipotecarios equivalen a 50 millones de APR.

El éxito de Basilea I fue inmediato, ya que, si bien esta propuesta estaba llamada a resultar exigible solo a los grandes bancos «internacionalmente activos», en la práctica se impuso como estándar de la regulación internacional de la solvencia de todas las entidades de crédito.

Las principales novedades introducidas por Basilea I fueron rápidamente adoptadas en el ámbito comunitario a través de la Directiva 1989/647 8. En España, esta Directiva fue transpuesta mediante la aprobación de la Ley 13/1992, de 1 de junio, el Real Decreto 1343/1992, de 6 de noviembre, la Orden Ministerial 30 de diciembre de 1992 y la Circular del Banco de España 5/1993, de 26 de marzo.

No obstante, la introducción del coeficiente de solvencia en España fue anterior y tuvo lugar con motivo de la aprobación de la Ley 13/1985, de 25 de mayo, de coeficientes de inversión, recursos propios y obligaciones de información de los intermediarios financieros (la «Ley 13/1985»). Hasta entonces, la regulación de los recursos propios mínimos que debían mantener nuestras entidades de crédito, en consonancia con el estándar internacional, se basaba entre otros elementos en un «coeficiente de

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garantía

que relacionaba los recursos propios con el volumen total de los acreedores. La Ley 13/1985 modificó este criterio y estableció, en sintonía con los trabajos...

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