Sentido y orientación de la Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración local: autonomía local, recentralización y provisión de servicios públicos locales

AutorAndrés Boix Palop
CargoProfesor de Derecho administrativo. Universitat de València, Estudi General
Páginas23-43
REALA, no
2, julio-diciembre 2014, ISSN: 1989-8975
NUEVA ÉPOCA
Sentido y orientación de la Ley 27/2013 de racionalización y
sostenibilidad de la Administración local: autonomía local,
recentralización y provisión de servicios públicos locales1
Andrés Boix Palop
Profesor de Derecho administrativo. Universitat de València – Estudi General
Andres.boix@uv.es
Recibido: 20 de mayo 2014
Aceptado: 16 de junio 2014
Resumen
El presente trabajo trata de identificar algunas de las líneas esenciales de la reforma local operada por la ley 27/2013 y analizar cómo, en
concreto, es previsible que afecten a nuestro régimen local tradicional y a los fundamentos de su marco jurídico constitucional. En concreto,
el estudio se centra en indagar en la efectiva posibilidad de que la noción de autonomía local permita predicar cierta capacidad de resistencia
jurídica frente a las pretensiones de reforma del legislador, en primer lugar. También analiza la reforma local a partir de la identificación de una
línea, rastreable ya desde hace unos años, tendente a limitar las posibilidades de desarrollo autonómico, esto es, de recentralización jurídica de
la regulación sobre el régimen local. Por último, se estudian las consecuencias en materia de prestación de servicios públicos locales derivadas
del cambio legal, explicándose las razones por las que se entiende que la nueva ley local, en el fondo, lo que pretende introducir son elementos
favorecedores de una creciente privatización de los mismos.
Palabras clave
Reforma local, autonomía local, recentralización, régimen local, privatización, servicios públicos locales
Main guidelines of the 27/2013 Spanish Act of Rationalization
and Sustainability of Local Government about Local
Autonomy, Recentralization and Provision of Local Public
Services
Abstract
This paper tries to identify some of the main guidelines underlying the Local Law reform made in Spain by law 27/2013 and to analyze how,
in particular, this legislative change is expected to affect both the way our local governments had been acting since 1985 as well as the basic
foundations of our constitutional framework in relation with local government. Specifically, the paper focuses on investigating whether the notion
of local autonomy allows us to preach at least some legal resistance to the changes the 2013 reform is intending to make. It also analyzes the reform
as a product of the trend, traceable in recent years, aimed to limit the possibilities of regional legislatures regulating local government, i.e. as a
product and evidence of a legal recentralization process. Finally, the paper studies how local public services will be provided as a result of these
legal changes, explaining how the new local law, in fact, is intended to introduce measures favoring increased privatization in the provision of local
services.
Keywords
Local reform, local autonomy, recentralization, local government, privatization, local public services.
1 Este trabajo fue presentado inicialmente en el Seminari de la Facultat de Dret de València el pasado 27 de noviembre de 2013, cuando
la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, estaba todavía en proceso de tramitación parlamentaria. Una
primera versión escrita, necesariamente incompleta y ayuna de muchas referencias, fue publicada con el título “Tres notas explicativas sobre
el sentido y orientación de la Ley 27/2013 de racionalización y sostenibilidad de la Administración local: limitación de la autonomía local,
recentralización y redefinición de los mercados de provisión de servicios sociales” por el Diario del Derecho Municipal de la editorial Iustel del
día 2 de enero de 2014 como primera reacción a la definitiva aprobación de la norma, que había aparecido en el Boletín Oficial del Estado del
día 30 de diciembre de 2013.
Andrés Boix Palop
SENTIDO Y ORIENTACIÓN DE LA LEY 27/2013...
ESTUDIOS
REALA, no
2 julio-diciembre 2014, ISSN: 1989-8975

I. Génesis y principios de la reforma legal. II. Reforma del régimen local y debilidad de la garantía de
la autonomía municipal. III. La reforma como mecanismo de redefinición en clave centralizadora de
las competencias sobre régimen local. IV. Eficiencia y gestión de los servicios públicos locales: hacia
un redimensionamiento de los mercados de servicios y la gestión privada de los mismos. V. Críticas al
modelo plasmado en la ley de reforma local y a sus insuficiencias.
I. GÉNESIS Y PRINCIPIOS DE LA REFORMA LEGAL
La tramitación parlamentaria de la Ley de racionalización y sostenibilidad en la Administración Local (en
adelante, LRSAL) ha resultado, como es sabido, mucho menos azarosa y complicada, merced a la sólida mayoría
parlamentaria con la que cuenta el gobierno, que todo el proceso previo de elaboración de la norma. A los cambios
sucesivos que fueron padeciendo los diversos borradores presentados durante meses por los órganos que han
diseñado la reforma, encabezados por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), se añadió el varapalo
que el Consejo de Estado por medio de su Dictamen de 26 de junio de 2013 propinó al Anteproyecto de la norma
(en adelante, ALRSAL) que finalmente había presentado el gobierno, lo que obligó a nuevas modificaciones.
Finalmente, tras sucesivas rectificaciones, el texto remitido por el Gobierno como Proyecto de ley (en adelante,
PLRSAL) ha acabado convirtiéndose, sin excesivas modificaciones de calado, en la ley finalmente aprobada en
Cortes. Una norma, la ya referida LRSAL, Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local (publicada en el BOE del 30 de diciembre de 2013) que se parece muy poco o casi nada a las
primeras propuestas lanzadas por el Gobierno. Básicamente porque, si bien muy criticable desde muchos puntos
de vista, en los primeros borradores sí aparecía un modelo de régimen local diferenciado (muy limitador de la
autonomía local, imponiendo transformaciones estructurales enormes y controles de todo tipo), mientras que la
norma finalmente aprobada, aunque comparta las orientaciones de fondo, de tan diluida que ha quedado adolece
de una manifiesta falta de visión sobre lo que quiere que sea el régimen local y es muy dudoso, por ello, que vaya
a suponer realmente un cambio de verdadero calado respecto del régimen local español y sus perfiles básicos
definidos como tales desde 1985, tal y como sus primeros comentaristas ya han señalado (Santamaría Pastor,
2014: 141-148, 154-155).
Conviene recordar que estas primeras propuestas, por mucho que es cierto que eran mucho más ambiciosas de
lo que ha sido el resultado final y no podía negarse, en efecto, que contenían un “modelo de régimen local”, fueron
acogidas con enorme escepticismo por casi todos los especialistas en la materia y una gran mayoría de técnicos
de nuestras Administraciones locales. Escepticismo referido tanto a la conveniencia de una reforma planteada en
esos términos (sus concretas orientaciones), como en lo que tenía que ver con su encaje constitucional (es decir,
con sus posibilidades de ser aceptable en términos jurídicos), pero en general nadie discutía ni la necesidad de
reformas ni la importancia de que, si éstas se acometían finalmente, fueran ambiciosas y no meros parches. Nada
de ello han satisfecho el proceso de reforma seguido y el texto finalmente aprobado. La reforma, incluso en su
formulación más suave, tras constatarse que tampoco las propias administraciones implicadas (las locales) o las
Comunidades Autónomas mostraban el más mínimo entusiasmo, recibió también las severas críticas ya referidas
del Consejo de Estado.
De manera que en la norma finalmente aprobada han desaparecido algunas de las líneas de reforma
inicialmente presentadas con más fuerza, tales como la forzosa desaparición masiva de entidades locales menores
o de entidades locales de tamaño superior al municipio e inferior a la provincia de tipo colaborativo o asociativo;
el establecimiento de procesos de fusión forzosa de los municipios más pequeños y con problemas para gestionar
correctamente ciertos servicios; e incluso la previsión de que las Diputaciones provinciales pudieran a partir de la
constatación de la ineficiencia en la prestación de ciertos servicios (medida a través de un difuso “coste estándar”)
asumir directamente de forma masiva e imperativa la gestión de muchos servicios públicos locales de municipios
de menos de 20.000 habitantes. En la norma definitivamente aprobada todas estas propuestas iniciales han
dejado un rastro evidente, pero en las soluciones finalmente adoptadas hay más de voluntariedad y menos de
coactividad, por lo que muchas de ellas aparecen como ideas y principios a los que tender pero ya ayunas, en la
mayor parte de los supuestos (aunque no en todos), de los mecanismos que permitían su imposición imperativa
por parte del Gobierno con los que quedaban mucho más respaldadas en los primeros borradores2.
2 Así, por ejemplo, el nuevo artículo 13.3 de la LRBRL tal y como queda regulado por el texto aprobado por la LRSAL se limita a
superponer a la competencia autonómica en materia de fusiones de municipios una acción del Estado, que, atendiendo a “criterios geográficos,
sociales, económicos y culturales”, se basará únicamente en el establecimiento de “medidas que tiendan a fomentar la fusión de municipios
con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales”. Medidas que pasan esencialmente por el incremento de su
financiación, la preferencia en la asignación de planes de cooperación local o de subvenciones, o la dispensa en la prestación de nuevos

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