El sentido de la intervención del Estado en la sociedad y el mundo laboral

Autor:Carmen Ruiz Viñals
Cargo del Autor:Tutora y Consultora de la Univesitat Oberta de Catalunya
RESUMEN

1. La evolución del papel del Estado. 2. El replanteamiento del papel del Estado. 2.1. Las funciones del Estado. 2.2. Las intervenciones del Estado en la vida económica y social. 2.3. La capacidad de acción del Estado. 3. El estudio de las políticas públicas como forma de intervención estatal. 3.1. Elementos clave en el análisis de políticas públicas. 3.2. Tipologías de políticas públicas.

 
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El objetivo de este capítulo es comprender la acción del Estado en la vida social, prestando especial atención a la vida laboral. Con esta finalidad, se repasará su evolución en este ámbito, considerando sus funciones y su capacidad de acción. A continuación, veremos cómo se conceptualiza la intervención estatal en las políticas públicas y cómo se estudia desde la perspectiva politológica del análisis de las políticas públicas.

1. La evolución del papel del Estado

Desde siempre, las personas han vivido en sociedad. Los grupos sociales han sido de diferente tamaño, desde el ámbito simple de la tribu familiar hasta la complejidad organizativa del Estado moderno. Para que el Estado exista, los individuos y los grupos sociales se han visto obligados a ceder competencias en esferas fundamentales de su forma de organizarse a instituciones públicas, para que éstas puedan gestionar eficazmente los asuntos que afectan a la colectividad

A lo largo de la historia han existido Estados de todo tipo de tamaño y carácter según las diferentes combinaciones de elementos y características del territorio y del momento social, tales como: 1) el legado cultural, 2) las oportunidades comerciales, 3) la disposición del poder y 4) las condiciones medioambientales. Por ejemplo, en Occidente, el Estado ha establecido las bases del crecimiento económico, pero no siempre ha sido así. En la India mogol o en la China imperial, los Estados han sido organizados en complicados sistemas administrativos y de recaudación de impuestos muy desarrollados, los cuales en la Era Moderna han supuesto un obstáculo para el desarrollo de la economía de mercado. En la Atenas clásica, el Estado se basaba fundamentalmente en la explotación de las colonias y en la esclavitud. Lo mismo pasaba en el Imperio Romano, y así podríamos ir repasando históricamente los diferentes Estados de las diversas civilizaciones.

A pesar de esta diversidad en sus orígenes, los Estados han ido adquiriendo con el tiempo una serie de rasgos comunes, que podríamos resumir en los siguientes puntos:

- un territorio consolidado,

- una población estable,

- el ejercicio de una autoridad en las tres funciones de Gobierno: judiciales, legislativas y ejecutivas.

A partir del siglo XVIII, las naciones-estado modernas occidentales colonizan el mundo, incorporando las colonias a su territorio. Cuando los imperios se desintegran y las naciones colonizadas se independizan, sus habitantes reclaman el derecho a constituirse como Estados y el número de éstos se multiplica. Así, se pasa de 50 estados independientes miembros de las Naciones Unidas en 1945, a 185 en el año 1996. La configuración de los Estados no ha sido homogénea. Al contrario, ha conocido grandes variaciones en función del carácter cultural y territorial de los lugares, y de la historia y las características civilizadoras de los territorios. Pero lo que ha sido similar es el debate mantenido sobre el papel que deben representar la esfera pública y la esfera privada y sobre cuáles han de ser los derechos y las obligaciones del Estado y de los ciudadanos. En todas partes se ha reconocido el papel que debe tener el Estado en la provisión de los bienes públicos básicos, para asegurar unos estándares consensuados socialmente de nivel de vida, y poder asegurar la productividad económica del sector privado.

Esto no siempre ha sido así. El mercantilismo del siglo XVII consideraba que la función más importante del Estado era la de promover el comercio, pero no fue hasta la imposición del pensamiento económico liberal de Adam Smith (plasmado en el año 1776 en su obra Inquiry into the nature and causes of the wealth of nations, conocida como La Riqueza de las Naciones) cuando el mundo occidental aceptó de forma generalizada la idea de que el mercado es el mejor instrumento para fomentar el crecimiento económico y el bienestar. Para la nueva corriente económica capitalista, era mejor reservar la acción del Estado a determinadas funciones básicas necesarias para el desarrollo de los mercados, tales como el suministro de bienes y servicios públicos como 1) la defensa, 2) la seguridad, 3) la protección de la propiedad privada y 4) la educación, dejando que los mercados de todos los demás bienes y servicios se autorregularan solos. La función de los Estados sería, entonces, la de dejar hacer ('laissez faire') y que la economía en cada uno de sus mercados (de bienes y servicios) encontrara por sí sola sus propias situaciones de equilibrio, en las que se cruzaran la oferta y la demanda de bienes y servicios, a unos precios de equilibrio de los mercados que se correspondieran con unas cantidades de provisión de los bienes y servicios también de equilibrio. Aun así, la intervención estatal desempeñó un papel muy importante en el crecimiento económico y en el desarrollo de los mercados en la mayoría de los países de Europa, Estados Unidos y Japón, desde el mismo nacimiento del capitalismo como sistema económico.

Como se sabe, la función redistribuidora del Estado era muy limitada en el siglo XVII. En Europa, la redistribución del ingreso se realizaba primordialmente a través del voluntariado y la caridad organizada. El sistema impositivo se ceñía a las aduanas, el consumo, los monopolios y los productos primarios. El impuesto sobre la renta empezó a introducirse en Francia y en el Reino Unido a finales del siglo XVIII sin que representase una fuente importante de ingresos para el Estado. Los inicios de lo que hoy se conoce como el Estado del bienestar se producen en Alemania a finales del siglo XIX, con la introducción de los primeros sistemas nacionales de Seguridad Social por parte del gobierno del canciller Otto von Bismarck, pero el Estado del bienestar no se generaliza en Europa hasta finales de la II Guerra Mundial.

Hasta mediados del siglo XX, la dimensión del papel de los Estados en la economía es reducida. Empieza a expandirse en los países con economías capitalistas desarrolladas como consecuencia de la influencia de tres acontecimientos político-económicos:

- La Revolución Rusa de 1917, que llevaría en la antigua Unión Soviética a la abolición de la propiedad privada, otorgando al Estado el control total de la economía a través de mecanismos económicos de planificación centralizada.

- La Gran Depresión económica de 1929, que provoca en los países capitalistas desarrollados de occidente una gran catástrofe económica, aflorando en los Estados el deseo de poner en práctica políticas anticíclicas con objeto de prevenir futuras catástrofes económicas similares.

- La disolución de los imperios coloniales europeos, causada en parte por los efectos de la II Guerra Mundial, y en parte por la conciencia nacional de las colonias, que comienzan sus procesos de independencia y de nacimiento como nuevos Estados.

El cambio social que provocan estos acontecimientos históricos provoca la apertura de un debate que perdura todavía sobre la conveniencia de delimitar las definiciones y las fronteras de las esferas públicas y privadas de la economía y de ampliar progresivamente la acción de los Estados en la vida socioeconómica de las comunidades. Las ideas sociales que se apuntan y perduran hasta el día de hoy, aunque cuestionadas por algunos sectores desde el año 1973 (año marcado por la crisis desencadenada por la subida generalizada de precios del petróleo) son las siguientes:

- La obligación de ayudar a aquellas personas que pasen por alguna circunstancia que suponga una privación transitoria de su ingreso (situación de desempleo, invalidez, accidente laboral, gestación y cuidado de un hijo, etc.).

- La mayor conveniencia, para los mercados caracterizados como de libre mercado, de disfrutar de una economía mixta, que significa la nacionalización de las industrias estratégicas de la economía (la industria de telecomunicaciones, las industrias eléctricas, etc.) y la instrumentación de un Estado del bienestar con una política social que suponga un intento de modificar los flujos de recursos entre los sectores de la población, con el fin de alcanzar una redistribución de recursos que permita a todos los sujetos pertenecientes a la comunidad disfrutar de un nivel mínimo consensuado de consumo.

- La necesidad de coordinar la política macroeconómica, ya que el mercado por sí sólo no puede conseguir unos resultados macroeconómicos óptimos en lo que se refiere al pleno empleo, la estabilidad de precios, el crecimiento económico y el equilibrio de la balanza de pagos.

Por estos motivos, los Estados de las economías capitalistas desarrolladas han ido asumiendo nuevas funciones. Las funciones del Estado dejan de limitarse a la seguridad y la defensa de la propiedad privada, ampliándose a la oferta de unas buenas infraestructuras colectivas y a la oferta de unos servicios públicos de calidad, entre los que se encuentran los servicios sociales, las prestaciones sociolaborales, la sanidad, la cultura y la educación. Esta asunción progresiva de funciones sociales hace que el tamaño del sector público se duplique entre 1960 y 1995, siguiendo la misma trayectoria de progresión desde entonces.

La política social puede entenderse como aquella política relativa a la administración pública de la asistencia y la gestión de los servicios públicos en aspectos como la salud, el trabajo, la educación, los servicios sociales y la vivienda. Gran parte del aumento de la presencia del sector público en Europa se debe al envejecimiento de la población en los países europeos con economías capitalistas adelantadas, lo cual implica una necesidad de aumentar el gasto en pensiones, atención a la salud y condiciones de vida social de los ancianos.

Razones históricas y de preferencias de los Estados han producido diferencias sustanciales entre los sistemas de protección sociales europeos y los de otros países también económicamente...

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