Contratos de seguro de dependencia y sistemas de previsión de personas con discapacidad
| Autor | José Antonio Fernández Amor |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Financiero y Tributario de la Universitat Autònoma de Barcelona |
| Páginas | 305-333 |
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Dado el contexto de crisis económica en el que se desarrollan estas líneas podría cuestionarse qué fin pueden tener más allá de describir el régimen jurídico
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de los institutos –contrato de seguro de dependencia y sistemas de previsión– que se enuncian en su título. Sin embargo, bien puede considerarse que los juristas, en la situación actual, tenemos un papel a desempeñar consistente en recordar, con nuestros análisis y trabajos, los mimbres con los que se ha ido tejiendo el entramado de normas que forma el ordenamiento jurídico con el que se pretende organizar la convivencia de las personas bajo un determinado orden de valores ampliamente aceptados.
En este sentido, este trabajo tiene un punto de partida básico como es el art.1.1 de la Constitución (en adelante CE). Dispone que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento, entre otros, la Justicia y la Igualdad. Salvo que pretendamos menospreciar el valor del precepto que se cita, se ha de pensar que constituye una de las exigencias ineludibles del texto constitucional por dos motivos: uno, está recogido en la ley fundamental del ordenamiento jurídico y, dos, dota al Estado que se constituye de un aspecto de su propia esencia: el carácter social. De ese carácter del Estado vinculado con los valores de la Justicia y la Igualdad se puede deducir que esa organización ha de procurar una serie de bienes sociales en aras de perseguir la efectividad de esos ansiados principios fundamentales y de su propia razón de ser.
Este avance de ideas adquiere especial importancia cuando se trata de temas relacionados con personas dependientes y personas con discapacidad. En estos casos, la construcción y mantenimiento de un Estado social que persiga los principios citados adquiere más razón puesto que ya no se trata de procurarlos entre personas que pueden tener unas condiciones similares aunque diferencias patrimoniales. Hablando de personas con necesidades que los hace dependientes de otros o personas discapacitadas se constituye una realidad en la que ni tan siquiera las condiciones individuales, innatas de un individuo para considerarlo autónomo, se dan. A las diferencias patrimoniales, de capacidad económica se añaden las diferencias entre capacidades físicas y psíquicas propias de la persona. El Estado, en este caso, ha de ser el instrumento a través del cual se reconduzca la solidaridad entre los diferentes miembros que componen la sociedad dotándose de las competencias necesarias e imponiéndose deberes ineludibles y necesarios para hacer efectivos los elementos axiológicos citados.
Las reflexiones anteriores encuentran prueba suficiente en los arts. 49 y 50 de la CE en tanto que especifican y fundamentan los deberes de los poderes públicos en orden a hacer efectiva la atención necesaria hacia el colectivo social referido. El primer precepto establece que «Los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a los que prestarán la atención especializada que
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requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que este Título otorga a todos los ciudadanos.». El segundo precepto, por su parte, prevé que «Los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad. Así mismo, y con independencia de las obligaciones familiares, promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio.». Estos dos preceptos positivizan en la ley fundamental unos derechos para los ciudadanos a los que se refieren y unos deberes para los poderes públicos que los deberán atender en tanto se hallan sujetos a la CE tal y como dispone su art. 9.
Sin embargo la contundencia de los enunciados queda relativizada por dos circunstancias susceptibles de crítica. Primera, se ha otorgado a los preceptos un carácter de principios rectores de la política social y económica. Según el art. 53.3 de la CE su reconocimiento, su respeto y su protección en todo caso informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Su alegación ante la jurisdicción ordinaria se supedita a lo que dispongan las leyes que los desarrollen. Puede considerarse que se produce un cierto desvalor (solamente compárese su régimen con los derechos y libertades del capítulo II del Título I) de los objetivos de los preceptos en tanto que, incluso, no pueden ser alegados directamente ante los jueces por parte de sus titulares quedando supeditados a un desarrollo legislativo para el cual no se establecieron parámetros ni temporales ni de contenido1. El poder público, entonces, está sometido a un deber de provisión de prestaciones a favor del colectivo pero ¿en qué términos?
Ante esta realidad jurídica cabe dudar de si no se está tergiversando el mandato constitucional si se mantiene en los laxos términos que se enuncia y no se interpreta en consonancia con la evolución social. Dado que el art.1.1 de la CE, como se ha visto, proclama un Estado en el que los principios de Igualdad y Justicia son fines y valores cuya efectividad ha de ser palpable, no se entiende que sea el deber de los poderes públicos previsto en el art. 49 de la CE un mero principio interpretativo con el objetivo fundamental de garantizarlos en un colectivo de personas con capacidades de autonomía mermadas. No se comprende que el legislador constitucional hable de igualdad del individuo o de remover los obstáculos a la plenitud en el art. 9.3 o previese la igualdad ante la ley en el art. 14 de
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la CE como derecho fundamental, basando en un principio informador o inter-pretativo la actuación de los poderes públicos en orden a conseguir la igualdad efectiva de un colectivo ya de por sí en inferioridad de condiciones en capacidades físicas o psíquicas. Podría aceptarse esa interpretación en un momento inicial del texto constitucional, pero la evolución de la sensibilidad y concienciación de la sociedad hacia las necesidades de un colectivo de sus ciudadanos demanda una mayor implicación de los poderes públicos y, por ende, de deberes para estos más precisos2.
Segunda circunstancia, no se ha de obviar que las competencias que pueden derivarse de los deberes de los poderes públicos requieren de recursos económicos para llevarlas a cabo. El Estado, como ya se ha dicho, se convierte en el instrumento a través del cual se hace efectivo el principio de solidaridad entre los miembros que integran la comunidad social. Los sistemas de obtención de ingresos (fundamentalmente, el instrumento tributario) se convierten en pieza fundamental para cubrir los gastos en los que se ha de incurrir para hacer efectivos los derechos que se están describiendo, los valores que se han mencionado.
Pero este gasto no está exento de límites y condicionantes reforzados en los últimos tiempos. Por un lado, el art. 31.2 de la CE establece que «El gasto publico realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía». Por otro lado, el art. 135 del mismo texto legal recoge y desarrolla el principio de estabilidad presupuestaria completado, mediante la Ley 2/2012, de 27 de abril, con el principio de sostenibilidad.
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Los principios de eficiencia y economía, así como los de estabilidad y sostenibilidad en el gasto suponen introducir una idea de racionalidad en los gastos públicos así como también unos límites en orden a hacer sostenibles las finanzas del sector público. Si bien, la intención parece responder a la naturaleza de las cosas (no se gaste lo que no se tiene) también es verdad que supedita la efectividad de los derechos a las capacidades económicas del Estado. En consecuencia, la calidad o la extensión de aquellas prestaciones con las que se hacen efectivos los derechos que se vienen tratando fluctuarán en función de la capacidad que posea el Estado de allegar recursos que no impliquen ir más allá de los límites establecidos para el déficit público o para el gasto3.
En síntesis, las prestaciones que han de dedicarse a personas dependientes y personas con discapacidad en función de los derechos que les asisten previstos en el ordenamiento dependen cada vez más de las posibilidades de obtención de ingresos propios por parte de los poderes públicos. Esa capacidad va a condicionar, como se ha enunciado, mediante la efectividad de los principios que informan el gasto las medidas de disposición y dedicación de recursos.
Los recursos que pueden ser utilizados para procurar la efectividad de derechos implican la dedicación directa de ingresos para cubrir gastos (por ejemplo, subvenciones) o la renuncia a obtener mayores ingresos a través de la introduc-
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ción de beneficios fiscales (por ejemplo, exenciones, reducciones, además de deducciones) en los recursos tributarios con los que cuentan los entes territoriales titulares de las competencias sobre políticas y programas relacionados con cubrir las necesidades para personas dependientes o con discapacidad.
Estos últimos mecanismos constituyen el objeto de las presentes líneas pues procuran describir, precisamente, una...
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