Secretariado del Gobierno y coordinación del trabajo gubernamental. Notas de Derecho Comparado y de Derecho Español

Abogados Público y Administrativo

Resumen

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Primera parte: el Secretariado y la coordinación del trabajo gubernamental - 10.1. Introducción - 10.2. Los modelos europeos de Secretariado y de coordinación del trabajo gubernamental - a) Francia - b) Reino Unido - c) Alemania - d) Italia - 10.3. Tendencias organizativas básicas de los Secretariados gubernamentales - 10.4. Las líneas de acción que forman el trabajo del Secretariado - a) Programación del trabajo gubernamental - b) Preparación de las sesiones del Consejo de Ministros - c) Seguimiento del proceso de elaboración de las leyes en - el Parlamento - d) Coordinacion interministerial - e) Otras funciones de los Secretariados - Segunda parte: el Secretariado y la función de coordinación gubernamental en el ordenamiento español - 10.5. Evolución histórica - 10.6. El sistema de fuentes del Secretariado y de la coordinación gubernamental - 10.7. Organización de las funciones de Secretariado y de coordinación gubernamental - 10.8. Las líneas de acción que forman el Secretariado del Gobierno en España - a) Programación del trabajo gubernamental - b) Preparación de las reuniones del Consejo de Ministros - c) Seguimiento del proceso de elaboración parlamentaria de la ley - d) Coordinación interministerial - Tercera parte: alcance jurídico y político de la función de coordinación del trabajo gubernamental y de los órganos que la ejercitan - 10.9. Recapitulación (I). Alcance jurídico de la función de coordinación del trabajo gubernamental - a) Diseño global de la acción del Gobierno - b) Establecimiento de instrumentos de coordinación intraorgánica - c) Cauce para las relaciones externas del Gobierno con otros órganos - d) Formalización de los procesos de toma de decisiones - 10.10. Recapitulación (II). Alcance político de la función de coordinación del trabajo gubernamental - a) Dirección unificada del Gobierno - b) Canalización de los conflictos intragubernamentales - c) Depuración del trabajo gubernamental - d) Participación o seguimiento externo de los procesos de creación normativa - Cuarta parte: referencias bibliográficas - 10.11. Bibliografía

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Extracto

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Secretariado del Gobierno y coordinación del trabajo gubernamental. Notas de Derecho Comparado y de Derecho Español

Primera parte: El secretariado y la coordinación del trabajo gubernamental

10.1. Introducción

Se entiende por coordinación del trabajo gubernamental el conjunto de funciones políticas y administrativas destinadas a concentrar la política de un Gobierno en una sola y exclusiva dirección, bajo una única autoridad, con criterios políticos homogéneos y mediante la previsión de los instrumentos jurídico-administrativos destinados tanto a unificar las diversas instancias que conforman el Gobierno y la Administración como a resolver los posibles conflictos que puedan surgir entre las referidas instancias. Una eficaz coordinación de este trabajo conlleva igualmente el establecimiento paralelo de varios mecanismos jurídico-administrativos destinados al seguimiento y al control del proceso de elaboración normativa, y, en conexión con esta última función, el control unificado de la publicación del diario oficial. Otra dimensión importante de la coordinación del trabajo gubernamental, que no es propiamente una función, sino una condición para la buena marcha de sus restantes funciones, es la coordinación con las instancias estrictamente políticas de la cabeza del Gobierno, que con alguna frecuencia se organizan en Gabinetes de acuerdo con el muy consolidado modelo organizativo de origen francés.

La creación de un órgano político-administrativo que coordine el conjunto del trabajo gubernamental se remonta en el Reino Unido a 1916 y en Francia a 1934-1935. Sin entrar en detalles que no hacen al caso en este momento, sí conviene destacar dos notas significativas que ayudan a entender la naturaleza de esta función de coordinación así como la del órgano que más frecuentemente la sirve, que podemos denominar Secretariado del Gobierno1. Tales notas son:

a) La conexión entre su regulación y una situación de crisis muy intensa (bélica en el Reino Unido, política y social en Francia) que aconsejaba dotar a la cabeza del Gobierno de unos poderes de coordinación relativamente fuertes, dentro de un marco constitucional que no siempre favorecía la supremacía del Primer Ministro sobre el resto de los miembros del Consejo de Ministros.

b) La voluntad deliberada de que el órgano encargado de la función coordinadora, el Secretariado, tuviese un cuño marcadamente técnico-administrativo, tanto en su composición como en sus funciones. Cabe preguntarse el motivo de esta preferencia, tecnocráticaavant-la-lettre, que no suele empecer, sin embargo, que el responsable del órgano tenga categoría de Ministro y su función sea, por ende, política. Quizá podría llegarse a la conclusión de que el abigarrado conjunto de funciones que configuran la coordinación del trabajo guberna-mental aconseja dotarlas de continuidad, ya que con frecuencia se suma a su contenido eminentemente político una dimensión administrativa que conviene salvaguardar. Según los modelos constitucionales, se hace encabezar o no este órgano por un político, pero la dimensión administrativa no se pierde nunca. Más adelante trataremos este tema con algún detenimiento.

10.2. Los modelos europeos de secretariado y de coordinación del trabajo gubernamental

Para establecer una tipología operativa que permita clasificar las funciones coordinadoras y los órganos que sirven a éstas, conviene revisar los sistemas comparados de Europa, a fin de descubrir cuales son los elementos invariables y aquellos que, por ofrecer soluciones distintas, ya orgánicas, ya funcionales, permiten percibir las diferencias entre unos y otros modelos.

Pues bien, examinado el cuadro de Derecho comparado que formarían los sistemas francés (Secretariado General del Gobierno), británico (Cabinet Office), alemán (Cancillería), italiano (Subsecretario de Estado de la Presidencia del Consejo de Ministros) y español (Ministerio de la Presidencia), se llega a la conclusión de que se da una aproximación sustancial de todos los sistemas en lo que se refiere a funciones, pero no así en cuanto a la organización, en la que se pueden encontrar algunas tendencias contrapuestas o, al menos, divergentes. A este fin, podemos señalar tres grandes modelos organizativos y aún podría señalarse un sistema mixto, que es el de Bélgica, en tanto que el modelo sueco resulta bastante poco articulado. Así pues hoy se puede hablar de tres grandes modelos de organización del Secretariado gubernamental, a saber, el modelo de

Secretariado orgánicamente autónomo, con un aparato propio y un titular único de ese aparato (Francia y el Reino Unido hasta el Gobierno Blair), el modelo de Secretariado diluido en otros órganos que carece de aparato propio y de titular unipersonal, aún cuando, por unas y otras vías, ejercite materialmente funciones de Secretariado (Alemania, Italia) y el modelo de Secretariado-Ministerio con todo el aparato y prerrogativas de un Departamento ministerial (España y el Reino Unido después delPremierBlair). Se puede observar con algún mayor detalle las organi...

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