Sanidad animal y contradicción de diagnósticos y análisis oficiales: las sentencias del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2009 y de 6 de octubre de 2010 y la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 22 de julio de 2011
| Autor | Dionisio Fernández de Gatta Sánchez |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo. Facultad de Derecho. Universidad de Salamanca |
| Páginas | 1-43 |
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La sanidad animal constituye actualmente un aspecto del sector ganadero1de gran importancia por las implicaciones que tiene para la seguridad alimentaria en relación con el consumo de productos de animales, por su carácter esencial para hacer frente y paliar enfermedades de los propios animales, y sus posibles efectos para los seres humanos, por la trascendencia económica y social del sector ganadero, y del propio ámbito sanitario, y finalmente por su incidencia ambiental2.
Por ello, y por la necesidad de preservar la propia sanidad animal y la salud humana, desde hace tiempo la sanidad animal ha sido regulada en diversas normas (que actualmente proceden de la Unión Europea y, en el ámbito interno, del Estado y de las Comunidades Autónomas), sometiendo las actividades privadas para su ejercicio a muchos e importantes deberes y obligaciones, y es objeto de una amplia y estricta intervención administrativa3; debiendo tenerse en cuenta, además, la incidencia que en ambos campos han tenido, y tienen, las diversas crisis sanitarias que hemos padecido, principalmente desde la crisis del «mal de las vacas locas»4.
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Sin necesidad de remontarnos más atrás en el tiempo5, los Reglamentos de Organización y Funcionamiento de la Asociación General de Ganaderos (que es el nombre que el Concejo de la Mesta adoptará en 1836) de 1854, 1877 y 1892, desde la óptica de la policía sanitaria, ya regularon la lucha contra las enfermedades infecto-contagiosas de los animales, imponiendo ya obligaciones a los ganaderos (tales como comunicar a la Autoridad la aparición de enfermedades contagiosas en sus ganados, proceder al aislamiento de los mismos si están enfermos o se sospecha de que lo estén o facilitar y habilitar lugares y abrevaderos para ellos. No obstante, tales medidas no fueron muy eficaces.
Seguidamente, el Real Decreto de 12 de Enero de 1904, que aprueba la Instrucción General de Sanidad6, dedicó algunos preceptos a las epidemias y epizootias (arts. 152 y ss.), con nuevas medidas, como diseminaciones obligatorias del ganado, sacrificio de reses enfermas y cremaciones de los restos, y el Reglamento de organización de los Servicios de Agricultura y Ganadería que se adoptará en 1907 (concretamente, debe subrayarse la importancia del Servicio de Inspección de Higiene Pecuaria); debiendo considerarse ambos el embrión del sistema organizativo de los servicios veterinarios7.
Otras normas posteriores reiterarán estas medidas de policía sanitaria, tales como la Ley de Epizootias de 1914 (Gaceta de Madrid de 18-1-1915), sus Reglamentos de 1915 (Gaceta de Madrid de 6-6-1915) y 1917 (Gaceta de Madrid de 16-9-1917), que ya incluyen medidas como la declaración oficial de enfermedades de animales, su aislamiento y cuarentena, ciertas prohibiciones relativas al movimiento del ganado y prevén el sacrificio obligatorio de anima-
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les infectados por enfermedades infecto-contagiosas, con indemnización8; dos Reales Decretos-leyes de 1929 (Gacetas de Madrid de 1 y 2-3-1929) o un Reglamento de este mismo año de 1929 (Gaceta de 20-3-1929). En efecto, la Ley de Epizootias de 1914 (art. 2) incluyó, entre las medidas aplicables a las enfermedades infecto-contagiosas y parasitarias de los animales, la inoculación preventiva, reveladora y curativa (y que ya era obligatoria); cuestión que regularán con más detalle los arts. 35 y siguientes del Reglamento de 1915, y se reiterará en el de 1929, que incluso ya preveía y regulaba los laboratorios bacteriológicos, adscritos entonces a la Dirección General de Agricultura. Seguidamente, se aprobaría una nueva Ley de epizootias en 1931 y su Reglamento de desarrollo en 1933, ya sin referencias organizativas.
A continuación, una cierta modernización en la materia se produce con la Ley de Epizootias de 20 de diciembre de 1952 (BOE del 23), en vigor hasta 2003, y su Reglamento de 4 de febrero de 1955 (BOE de 25-3-1955), que tienen por finalidad, sobre la base de recomendaciones de la Organización Mundial de Sanidad Animal-OIE, la conservación y saneamiento de la cabaña ganadera nacional, regulándose el mantenimiento del buen estado de la ganadería nacional, las medidas sanitarias de carácter general y diversas previsiones sobre algunas enfermedades concretas; incluyendo ya las perspectivas policial, higienista y bacteriológica para enfrentarse a tales problemas.
Más concretamente, se incluyen previsiones para mantener en buen estado la ganadería nacional, relativas al medio y alojamiento de los animales, a las ganaderías de sanidad comprobada, al transporte y circulación de animales, a las ferias, mercados y concursos, y a la importación y exportación de animales.
Asimismo, se incluyen medidas sanitarias generales (art. 8 de la Ley y arts. 108 y ss. del Rgto.):
— la obligación del titular de la explotación y del veterinario competente de poner en conocimiento del Alcalde la aparición de una enfermedad, aunque no tenga causa conocida; obligación que también incumbe a los directores de mataderos, veterinarios oficiales de ferias y mercados, Decanos de Facultades de Veterinaria y a las autoridades militares;
— adopción inmediata por el veterinario de medidas en los casos correspondientes, como la inspección y reconocimiento de la explotación, un control y medidas para evitar la propagación, la consignación de la sintomatología para su remisión a los Servicios ganaderos, dan-
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do traslado de los productos patológicos a los laboratorios o servicios correspondientes para su análisis y diagnóstico más certero;
— medidas de aislamiento de animales, etc.;
— realización de una encuesta para intentar averiguar el foco primario de la infección;
— aplicación de tratamientos preventivos y curativos;
— declaración oficial de la existencia de la enfermedad (art. 134 del Reglamento);
— sacrificio obligatorio de los animales infectados, con indemnización si el titular de la explotación ha realizado las acciones obligatorias referidas (notificación de sospechas sobre la enfermedad y demás exigencias previstas en la normativa sanitaria), tal como precisan los arts. 19 de la Ley y 153 del Reglamento, e interpretan claramente las SSTS de 30 de junio de 1982 (Ar. 4862), de 16 de julio de 1985 (Ar. 4221) y de 12 de diciembre de 1991 (Ar. 9211), que estima concretamente que «la razón de ser de las indemnizaciones [es] la colaboración de los propietarios del ganado afectado [por la enfermedad correspondiente] o sospechoso de serlo… el sacrificio patrimonial que supone para el [mismo] propietario el deber de colaboración en la lucha contra la epizootia, en aras del interés general y colectivo de protección al resto de la cabaña»;
— se prevé expresamente que la Administración pueda decretar tratamientos profilácticos o curativos para sanear la cabaña ganadera (arts. 6 de la Ley y 177 y ss. del Reglamento), y
— otras medidas sanitarias, como la destrucción de cadáveres de ani-males y la desinfección y desinsectación de establos, vehículos, etc.
Posteriormente, se dictarán diversas normas que afectan a algunos aspectos de la regulación señalada9, como el sacrificio obligatorio de animales con ciertas enfermedades10.
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La Constitución Española de 1978, y la consiguiente modificación de la estructura del Estado con la aparición de las Comunidades Autónomas, que ostentan competencias en esta materia en el marco de las previstas para el propio Estado (de acuerdo con el art. 148.1.º, 7.ª de la CE, y en el marco de otras del Estado, ex art. 149 de la CE), nuestra integración en la Unión Europea y los avances científicos y sanitarios, hacían necesaria una nueva legislación reguladora de la sanidad animal, y que sustituyera a la normativa de los años cincuenta11.
Por las razones anteriores, se aprobó la Ley 8/2003, de 24 de Abril, de Sanidad Animal (BOE del 25)12, modificada por última vez en 2009, que tiene el carácter de normativa básica a efectos constitucionales (DF 1.ª).
La Ley de Sanidad Animal (LSA) tiene por objeto el establecimiento de las normas básicas y de coordinación en materia de sanidad animal y la regulación de la sanidad exterior, y, en el ámbito que nos interesa, tiene los siguientes fines, entre otros:
— la prevención, lucha, control y erradicación de las enfermedades de los animales;
— la prevención de la introducción en el territorio nacional, y en el resto de la Unión Europea, de enfermedades de los animales, evitando asimismo la propagación de las ya existentes;
— la protección de la salud humana y animal mediante la prevención, lucha, control y, en su caso, erradicación de las enfermedades de los animales susceptibles de ser transmitidas a la especie humana o que
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impliquen riesgos sanitarios que comprometan la salud...
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