El derecho administrativo sancionador en la práctica urbanística. Especial referencia al procedimiento sancionador.
| Autor | Juan Antonio Chinchilla Peinado. |
| Cargo | Universidad Autónoma de Madrid |
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INTRODUCCION. LA FACULTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION COMO MANIFESTACION DEL IUS PUNIENDI DEL ESTADO. DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE TIPIFICACION DE ILICITOS URBANISTICOS Y DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
La Constitución en su artículo 25 se ha decantado por una visión unitaria del ius puniendi del Estado, del que forman parte tanto la potestad penal de Jueces y Tribunales como la facultad sancionadora de la Administración Pública (Ref.). Tesis confirmada por el Tribunal Constitucional en múltiples sentencias: entre otras, 18/1981, de 8 de junio; 3/1988, de 21 de enero; 29/1989, de 6 de febrero; 212/1990, de 20 de diciembre; 246/1991, de 19 de diciembre; 146/1994, de 12 de mayo.
Desde esa unidad, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 16 de mayo de 1997 (Ref.), Ponente Carlos Altarriba Cano, afirma, conforme a reiterada jurisprudencia, la plena aplicabilidad de los principios materiales y formales del Derecho Penal a la facultad sancionadora de la Administración en materia urbanística.
... la jurisprudencia ha venido sosteniendo de modo reiterado la aplicabilidad de los principios penales al campo de la Administración y ello no sólo en los aspectos jurídico-materiales o substantivos, sino también el campo objetivo de lo estrictamente procedimental. De aquí la inexcusable vigencia en este campo de la presunción de inocencia que proclama el artículo 24 CE y la riguroso observancia del principio de defensa. De esta forma, la sanción impuesta carecerá por completo de cobertura legal, cuando no se posibilitaran los medios conducentes a desvirtuar los hechos imputados o no se prueban los hechos que configuran la conducta ilegal sancionable. Estos principios, que constituyen la raíz del procedimiento sancionador son operativos desde el primer momento. Su omisión, tanto en lo que se refiere al trámite de audiencia, como en lo que afecta a la inversión de la presunción de inocencia, determina necesariamente la nulidad del acto administrativo dictado...
No obstante, como ha señalado la doctrina (Ref.), la remisión íntegra realizada por la jurisprudencia a los principios del derecho penal no trae consigo una relación de jerarquía o prevalencia de éste sobre el derecho administrativo sancionador. Ambos son manifestaciones del Derecho Punitivo Estatal, cada uno con sus propias especifidades, si bien respondiendo ambos a los principios establecidos en los artículos 24 y 25 de la Constitución. Ahora bien, dado el mayor desarrollo dogmático del Derecho Penal junto con la falta, todavía, de la elaboración de unos principios del Derecho Punitivo Estatal y de una parte general del Derecho Administrativo Sancionador, se hace obligado el recurso a aquél, no sólo en el aspecto material sino también en el procedimental. En efecto, como ha señalado el Tribunal Constitucional «los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador». Pero debe procederse con cautela en esa aplicación, puesto que «la recepción de los principios constitucionales del orden penal por el Derecho Administrativo sancionador no puede hacerse mecánicamente y sin matices, esto es, sin ponderar los aspectos que diferencian a uno y otro sector del ordenamiento jurídico».
Una posición más matizada y acorde con esta tesis se encuentra en la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 17 de julio de 1998 (Ref.), Ponente Gabriel Fiol Gomilla. Los principios del Derecho Penal son aplicables a la facultad sancionadora de la Administración en la medida en que son coincidentes con los contenidos en el artículo 24 de la Constitución. Principios éstos que se aplican a todo el ius puniendi del Estado.
...En materia de derecho administrativo sancionador son de aplicación los principios generales que inspiran el derecho penal, coincidentes sustancialmente con los principios esenciales reflejados en el artículo 24 de la CE en materia de procedimiento, y han de ser aplicables en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto y la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9 CE... lógica consecuencia de todo ello es que la presunción de inocencia, proclamada en el párrafo 2.o de tal precepto, supone que la carga probatoria corresponde a los acusadores y que toda acusación debe ir acompañada de probanza de los hechos en que consisten, y por otra parte, que el principio de tipicidad exige también para su aplicación la plena concordancia de los hechos imputados en las previsiones prácticas aplicables al caso. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas, como una de las manifestaciones de la potestad de policía en el sentido clásico de la palabra, se mueve en un contexto intrínsecamente penal...
(FFDD 2.o y 3.o)
La facultad sancionadora no corresponde a la Administración Pública en todo caso ante la presencia de una regulación sustantiva (comercio, turismo, urbanismo... etc.). No se trata de una facultad implícita o aneja a la competencia sustantiva a la que complementa. Es la Ley en cada caso la que atribuye a la Administración esa facultad como garantía de un concreto ámbito material (Ref.). Y en el ámbito urbanístico la competencia para la determinación de su alcance corresponde a las Comunidades Autónomas, sin que el Estado posea aquí ningún título de intervención a tenor de la STC 61/1997, de 20 de marzo, que derogó los artículos 261 a 275 del Real Decreto Legislativo 1/1992 al tener éstos carácter supletorio, a excepción del artículo 274 (Ref.). La competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas para determinar el ámbito material de las infracciones urbanísticas queda, por tanto, vinculada a su competencia (sustantiva) exclusiva en materia de urbanismo a tenor del artículo 148.1.3 de la Constitución.
Determinación del ámbito material del ilícito urbanístico que se encuentra regulado, p.e., en la siguiente normativa. En Castilla-La Mancha, en los artículos 183 y ss. de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de normas reguladoras de la ordenación del Territorio y Urbanismo (D.O.C.M. núm. 28, de 19 de junio). En la Comunidad de Madrid, en los artículos 37 a 41 de la Ley 4/1984, de 10 de febrero, sobre medidas de disciplina urbanística (B.O.C.A.M. 49, de 27 de febrero). En la Comunidad Autónoma de La Rioja, la regulación se contiene en los artículos 204 y ss. de la Ley 10/1998, de 2 de julio, reguladora de la Ordenación del Territorio y Urbanismo (B.O.R. núm. 80, de 4 de julio). En Cataluña, en los artículos 262 y ss. del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de los textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística (D.O.G. núm.1.317, de 13 de julio). En Navarra en los artículos 244 y ss. de la Ley Foral 10/1994, de 4 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo (B.O.N. núm. 84, de 15 de junio). En Baleares, en los artículos 25 y ss. de la Ley 10/1990, de 23 de octubre, de Disciplina Urbanística (B.O.C.A.I.B. núm. 141, de 17 de noviembre).
En cuanto al procedimiento sancionador en materia de urbanismo, ciertamente, el artículo 149.1.18 de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de procedimiento «administrativo común». Mas ello no significa que la concreta ordenación de los diferentes trámites procedimentales en materia de reprensión de los ilícitos urbanísticos sea una competencia estatal. Esta queda circunscrita al establecimiento de una serie de trámites procedimentales elementales susceptibles de ser utilizados en cada procedimiento específico en función de la finalidad buscada por la concreta actividad administrativa. Trámites elementales que garantizan un tratamiento común de todos los ciudadanos mediante la homogeneización mínima de la actividad de la Administración Pública, artículo 149.1.1 de la Constitución. Por ello, la competencia para ordenar un concreto procedimiento es una competencia conexa o adjetiva a las competencias que el Estado o las Comunidades Autónomas ostenten para la regulación del régimen sustantivo de cada materia (Ref.). En definitiva, será cada Comunidad Autónoma la que regule el concreto procedimiento administrativo en materia de infracciones urbanísticas, siempre dentro del marco común y homogéneo constituido por las normas de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, artículos 69 a 92, y 134 a 138. En todo caso, el Real Decreto 1.398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora tendrá carácter supletorio en el marco del artículo 149.3 CE (Ref.) para aquellas Comunidades que no hayan establecido una regulación específica sobre este aspecto, y será de aplicación directa o indirecta a las Entidades Locales en función de la falta o existencia de dicha regulación autonómica respectivamente.
En concreto, la regulación del procedimiento en las distintas Comunidades Autónomas será, a título ejemplificativo, el siguiente, dentro de ese marco general establecido por la Ley 30/1992. En la Comunidad de Madrid se aplicarán las previsiones contenidas en los artículos 44 a 50 de la Ley 4/1984, de 10 de febrero, sobre medidas de disciplina urbanística, junto con la normativa contenida en el Decreto 77/1993, de 26 de agosto, por el que se aprueba el reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora por lo órganos de la Comunidad (B.O.C.M. núm. 203, de 27 de agosto). En Navarra, la regulación se contiene en los artículos 73 a 78 del Decreto Foral 85/1995, de 3 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley Foral 10/1994 (B.O.N. núm. 69, de 31 de mayo).
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¿CARACTER REGLADO O DISCRECIONAL DEL EJERCICIO DE LA FACULTAD SANCIONADORA EN MATERIA DE URBANISMO?
La práctica pone de relieve que, de ordinario, las distintas Administraciones con competencia en materia...
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