Roma: edificación en altura. El negocio urbanístico-inmobiliario de la superficie en el Derecho Clásico (Parte II)

AutorGuillermo Suárez Blázquez
CargoProfesor titular de Derecho romano y sistemas jurídicos comparados. Universidad de Vigo
Páginas77-156

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IV Negocio superficiario público: concesión demanial administrativa-tributaria de superficie. Locatio- conductio vectigalisque de loco publico fruendo

La jurisprudencia clásica, presenta la concesión demanial superficiaria sobre solares públicos de forma copulativa a las concesión demanial de los campos agrarios públicos o ager vectigalisque: "SED ET VECTIGALIA VEL SUPERFICIARIA"301, "ITEM IN FUNDO VECTIGALI VEL SUPERFICIE"302, "VECTIGALE PRAEDIUM... SED ET SUPERFICIARIUM"303. Tal unión de vidas jurídicas, (tal vez, vidas paralelas), como apuntan BEN STOOP y SITZIA305, no debe resultar extraña. Los orígenes de la calificación administrativa de ambos tipos de suelo son comunes y, con mucha probabilidad, se encuentran en los procesos administrativos de demarcación territorial, deslinde y calificación urbanística del suelo municipal, agrario y urbano, que llevaban a cabo los agrimensores romanos -ager divisus et adsignatus-306, en nombre del Estado. En esta dirección, TREBACIO, asesor y jurista de CESAR, informaba fidedignamente de los fines que perseguía el procedimiento administrativo catastral del AGER LIMITATUS: "agrum, qui hostibus devictis, ea conditione concessus sit, ut in civitatem veniret, habere alluvionem, neque esse limitatum; AGRUM AUTEM MANUCAPTUM LIMITATUM FUISSE, UT SCIRETUR, QUID CU I QUE DATUM ESSET, QUID VENISSET, QUID IN PUBLICO RELICTUM ESSET", (el terreno, que vencido los enemigos, haya sido concedido, con la condición de que vuelva a la ciudad, tiene derecho de aluvión y no está limitado; el territorio que hubiese sido ocupado fue limitado para que se conociese cuál y cuánto había sido dejado en privado a cada uno, cuál fue vendido, cuál se dejó para el uso público)307.

Si el terreno agrario o ager vectigalsque y los solares urbanísticos públicos o predios superficiarios encuentran su origen y forman parte del "ager limitatus quid in publico relictum esset", no sería arriesgado mantener que los solares constructivos públicos fueron edificados por el Estado, bien desgajados del "ager limitatus in publico" y entregados a los particulares para su construcción.

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Las fuentes del Digesto distinguen por una parte, el ager vectigalisque agrario de los llamados praedia superficiaria, predios superficiarios urbanos, y por otra, los praedia superficiaria de los aedificia vectigalis superficiarios.

Esto significa que el Estado Romano, magistrados y Senado, además de diferenciar y delimitar el planeamiento rústico del planeamiento urbano del ager vectigalisque, planificaban el diseño urbanístico de la ciudad y calificaban, previamente, el régimen jurídico del suelo y de los edificios. Este proceso administrativo público de calificación, amparado en las leyes y en las constituciones de los príncipes308, del que se hacen eco los juristas clásicos309, alcanzaba y distinguía al suelo de la superficie:

Praedia Superficiaria:

Los PRAEDIA SUPERFICIARIA310 son solares públicos calificados, previamente, con este título jurídico administrativo y tributario público. Esta calificación habilita a los poderes políticos romanos para conceder o entregar, mediante concurso público, estos solares a los ciudadanos para su construcción y explotación superficiaria. El concesionario es beneficiario del derecho de construcción y explotación superficiaria311, construye y disfruta privativamente del uso del edificio público y, en contraprestación, paga periódicamente un tributo público al erario en nombre del pueblo romano por el suelo (VECTIGAL SOLARIVM PVBLICO POPULI ROMANI)312.

Aedes Vectigalis:

• En otras ocasiones, el Estado romano construye sus edificios públicos y los entrega mediante concurso superficiario a los ciudadanos. En ambos casos, los concesionarios están subyugados, permanentemente, al pago del vectigal. La construcción superficiaria pública es calificada jurídicamente por el Estado romano, o sus entes territoriales municipales, con el título de AEDES VECTIGALIS313.

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La construcción de edificios públicos superficiarios por el Estado romano es testimoniada por VITRUVIO. El arquitecto trata en su monografía DE ARCHITECTURA, escrita entre los años 30-24 a. d. C., en el libro V, sobre el urbanismo y la construcción de los edificios públicos. En el capítulo I, hace un estudio del foro y de los pórticos públicos. Estas construcciones eran generalmente financiadas por el Senado, los magistrados y por los emperadores. En los foros porticados de Roma y de las ciudades de Italia "Italiae vero urbibus", según testimonia VITRUVIO, "ideo quod a maioribus consuetudo tradita est gladiatoria" (se celebraban los espectáculos gladiatorios conforme a la costumbre de los antepasados) y añade, "igitur circum spectacula spatiosiora intercolumnnia distribuantur circaque in porticibus argentariae tabernae maeniaque superioribus coaxationis conlocetur, quae et usum et ad vectigalia publica recte erunt disposita" (sin embargo, por el espectáculo del circo las columnas son distribuidas muy espaciadas, y debajo de los pórticos deben estar situados los locales de la banca y unidas a las plantas superiores, las galerías cuyo uso

314 se sujeta al pago de un tributo público), L. V, Cap. I,2.

Los locales de negocio y las galerías comerciales balconadas son unidades315 superficiarias públicas que el Tesoro romano explotaba, generalmente, mediante concesión pública administrativa. Los comerciantes y los empresarios de las finanzas concurrían a la oferta pública de estas unidades superficiarias. Los adjudicatarios quedaban sujetos y subyugados permanentemente al pago del tributo superficiario público por el derecho uso de la superficie pública. Esta práctica es testimoniada dos siglos después porel jurista ULPIANO316.

En esta dirección, no sorprende que el jurista LABEO, coetáneo de AUGUSTO y VITRUVIO, precise qué lugares públicos son susceptibles de uso privado: loci publici son los solares -areas- y los edificios -insulas-317. Los solares que menciona el jurista pueden ser predios superficiarios públicos y, de la misma forma, los edificios pueden ser insulae superficiarias públicas si son entregados a los particulares sujetos al pago del vectigal. La calificación administrativa previa de los solares y los edificios públicos superficiarios, la transmisión del uso mediante negocios privados y la sujeción al derecho tributario y fiscal del Estado romano se deducen de la información cristalina que nos transmite ULPIANO sobre las obras públicas: "fines publicos a privatis detineri non oportet. Curabit igitur Praeses provinciae, si qui publiciPage 80sint, a privatis separare, ET PUBLICOS POTIUS REDITUS AUGERE, SI QUA LOCA PUBLICA VELAEDIFICIAIN USUS PRIVATORUM INVENERIT,aestimare, utrumne VINDICANDA IN PUBLICUM SINT, an VECTIGAL IIS SATIUS SIT IMPONI; et id, quod utilius esse reipublicae intellexerit, sequi", (no es conveniente que los lugares públicossean detentados por los particulares. Así el Praeses de la provincia cuidará de separar los lugares públicos de los privados, y de estimar y aumentar las rentas de los lugares públicos si descubre lugares públicos en el uso privado de los particulares, o si hayan de ser reivindicados para el dominio público, o si es preferible que se les sujete al pago de un tributo ; y cuidará de lo que sea más conveniente para la utilidad pública de la República")318.

Los negocios superficiarios públicos están dominados y subyugados siempre por el imperium político, administrativo y fiscal del Estado romano y de los entes territoriales, sitos en Italia y las provincias. Los magistrados, el Senado, los Príncipes, los gobernadores y los decuriones estaban habilitados por ley, y eran soberanos para imponer, de modo unilateral, las condiciones de la concesión administrativa tributaria en superficie. El ciudadano interesado en participar en el concurso o licitación de los solares superficiarios no podía negociar las condiciones de la adquisición del solar. El superficiario quedaba subyugado a las cláusulas públicas del contrato de la concesión superficiaria, y al control financiero y tributario del Tesoro del Estado Romano o de sus entes municipales. Cualquier cambio en las condiciones de la concesión superficiaria debía ser solicitado al ente público concedente. Éste mediante decreto podía acceder a lo solicitado (exención del pago del solarium, prórroga de la concesión etc.) o rechazar de modo unilateral la pretensión del particular.

Las concesiones administrativas de la superficie pública encuentran su origen en la ley319, en el derecho y en las reglamentaciones urbanísticas municipales de las ciudades320. Si en Roma, al decir de CICERÓN, las concesiones de suelo público son competencia del Senado, "senatusconsultum de loci publici", y de los magistrados: "SUPERFICIEM CONSVLES EX SENATUS CONSULTO AESTIMABUNT"321, -práctica seguida por los Príncipes mediante DECRETO y EDICTO322, en Italia y las provincias las concesiones son reguladas por las leyes municipales-. Por ejemplo, la LEXPage 81FLAVIA IRNITANA (91 d. C.) en su...

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