¿Restringen las leyes de medidas autonómicas la potestad de las asambleas legislativas?
| Autor | Juan Calvo Vérgez |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho, Profesor Ayudante de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de León |
| Páginas | 195-212 |
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Las Leyes de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, vigentes en el ámbito autonómico y recientemente sustituidas a nivel estatal por el «contenido adicional» de las Leyes de Presupuestos (no se ha producido su derogación, simplemente ha habido una «no producción») han sido siempre normas de una clara naturaleza instrumental en relación con los objetivos de política económica del Gobierno, ya sea éste estatal o autonómico.
El contenido de estas Leyes, comúnmente denominadas «Leyes de Acompañamiento» ha presentado una indudable conexión con la propia Ley de Presupuestos entendida como norma que aprueba el plan financiero del Estado, guardando además una congruencia técnica y política con los propios Presupuestos. De este modo las Leyes de Medidas autonómicas, actualmente vigentes, han de servir de complemento al núcleo de la Ley de Presupuestos, a sus estados de ingresos y gastos.
La práctica normativa nos demuestra sin embargo que, tanto las antiguas Leyes de Medidas estatales como las vigentes Leyes de Medidas autonómicas han abandonado su función de complemento de la Ley de Presupuestos para legislar sobre materias que carecen de toda conexión con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos.
Page 196Pues bien, esta heterogeneidad de materias incide negativamente sobre la potestad legislativa de las Cámaras, no ya sólo por lo que se refiere al principio de especialización que rige en las mismas dada la división del trabajo existente entre las distintas Comisiones que las integran, sino sobre todo porque con la inclusión de cualquier tipo de materia en estas Leyes de Acompañamiento las facultades de examen y enmienda inherentes a las Cámaras parlamentarias resultar claramente vulneradas.
La circunstancia de que las disposiciones adoptadas por las antiguas Leyes de Acompañamiento estatales así como por las vigentes Leyes de Acompañamiento autonómicas no hayan sido en absoluto objeto de un detenido debate parlamentario constituye, en nuestra opinión, un asunto de gravedad. Téngase presente además que cuando la técnica legislativa adoptada carece de un debate parlamentario en profundidad la vulneración del Principio de seguridad jurídica resulta clara.
Han sido múltiples los ejemplos de modificaciones normativas tributarias e incluso de creaciones ex novo de tributos articulados a través del expediente técnico de las Leyes de Medidas. A nivel estatal encontramos un ejemplo relativamente reciente en el Impuesto sobre la Venta de Hidrocarburos en Fase Minorista, introducido en nuestro ordenamiento por la Ley 21/2001 de Acompañamiento a la de Presupuestos Generales para el año 2002, que lo configuró como un tributo cedido
Este impuesto fue creado por la Ley 24/2001, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, de 27 de diciembre, a la luz de lo acordado por mayoría en el Consejo de Política Fiscal y Financiera de 22 de noviembre de 2001, quedando no obstante recogido en la lista de impuestos cedidos y siendo sus capacidades normativas así como el alcance de la cesión y las restantes cuestiones conexas reguladas en otras Leyes.
Concretamente, al quedar prohibido en la última modificación de la LOFCA el establecimiento de recargos autonómicos sobre dicho Impuesto, la Ley 21/2001 decidió configurarlo como un impuesto cedido, si bien con la particularidad de que el Estado aplica un tipo, siendo titular del correspondiente rendimiento, mientras que las CC.AA. pueden establecer el suyo, no percibiendo nada en caso de no hacerlo1.
Page 197Desde nuestro punto de vista la introducción de este nuevo Impuesto en el ordenamiento tributario por la citada Ley de Acompañamiento a la de Presupuestos Generales para el 2002 constituyó un desacertado ejercicio de técnica legislativa que, además, atentaba contra la reserva de Ley al vulnerar la prohibición de crear tributos por Ley de Presupuestos (art. 134.7 CE), introduciéndose una enmienda en el trámite del Senado.
La Ley de Medidas 24/2001 no era el vehículo jurídico más adecuado para llevar a cabo el establecimiento de este nuevo Impuesto. Y el hecho de que su Ley creadora fuese una Ley de Acompañamiento denotaba la ausencia de una verdadera Ley configuradora del mismo, ya que por todos es conocido que, en relación con la materia tributaria, las Leyes de Acompañamiento se han limitado tradicionalmente a modificar y a actualizar los distintos tributos regulados en sus Leyes específicas. Obsérvese además como la configuración normativa de estos tributos termina quedando recogida en el articulado de una Ley cuyo desarrollo se encuentra restringido en el tiempo.
Dentro del ámbito autonómico, donde como hemos señalado las Leyes de Medidas continúan subsistiendo, baste referirse, a título de ejemplo, al Impuesto de la Comunidad Autónoma de Madrid sobre Premios de Juego del Bingo establecido por la Ley 12/1994, de 27 de diciembre, y que fue modificado con posterioridad a través de la Ley 26/1988, de Medidas Fiscales y Administrativas de dicha Comunidad, o al Impuesto asturiano sobre Grandes Establecimientos Comerciales, creado por el art. 21 de la Ley 15/2002, de 27 de diciembre, de Medidas Presupuestarias, Administrativas y Fiscales del Principado de Asturias, y que grava el funcionamiento de los grandes establecimientos comerciales por razón del impacto que ocasionan sobre la ordenación del territorio, el medio ambiente y la trama del comercio en dicha Comunidad2.
Page 198Siguiendo a RODRÍGUEZ BEREIJO3 cabe analizar cuáles han de ser los límites de la justicia constitucional en relación con la técnica jurídica de elaboración de estas Leyes. En un primer momento, hasta la conocida STC 76/1992, de 14 de mayo, las Leyes de Presupuestos venían a regular prácticamente cualquier tipo de materia, estuviese o no conectada con el núcleo indisponible de las mismas al que se refiere el art. 134.2 CE.
El propio Tribunal Constitucional había auspiciado esta línea interpretativa ya desde su Sentencia 27/1981, de 20 de julio4. Sin embargo, es Page 199 a partir de la referida Sentencia 76/1992 cuando el contenido de las Leyes Presupuestarias comienza a ceñirse al ámbito del programa econó-mico-financiero anual y, paralelamente, surgen estas nuevas Leyes, que si bien acompañan a las de Presupuestos Generales del Estado en su preparación, tramitación parlamentaria y publicación oficial, vienen a regular de facto cualquier tipo de materia, pertenezca o no al ámbito presupuestario5.
Distingue el F.J.º 4.º de esta Sentencia 76/1992 un doble contenido en la Ley de Presupuestos. De una parte un contenido mínimo e indispensable, integrado por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos. Y de otra un contenido eventual, que puede afectar a materias distintas de lo que son propiamente los estados de ingresos y gastos.
Dispuso el Tribunal en la citada Sentencia que dicho contenido eventual habría de reunir dos requisitos para su incorporación a la Ley de Presupuestos: la materia regulada ha de guardar alguna conexión con el contenido propio de las Leyes Presupuestarias y, además, la inclusión de dicha materia en la Ley debe encontrarse justificada.
De conformidad con la primera de las dos condiciones citadas, las materias que integren el contenido eventual de la Ley de Presupuestos habrán de tener una relación directa con la previsión de ingresos y la habilitación de gastos o con los criterios de política económica general de la que el Presupuesto es instrumento. Ahora bien ¿qué se ha de entender por «conexión con la política económica del Gobierno»?
Page 200El Tribunal Constitucional no ha delimitado con claridad este criterio respecto de aquel que exige la vinculación con los ingresos y los gastos. Por el contrario, la vinculación de las materias incluidas en la Ley con la política económica del Gobierno ha sido utilizada más bien como un criterio complementario de argumentación, sobre todo en aquellos pronunciamientos de carácter negativo en los que el Tribunal buscaba excluir la doble posibilidad de vinculación de la norma con los estados de ingresos y gastos o con la política económica6.
Ha sido por tanto la vinculación de la norma con los estados de ingresos y gastos el criterio central empleado por el máximo intérprete de nuestra Constitución a la hora de analizar la inclusión de determinadas materias en las Leyes de Presupuestos.
A priori, el razonamiento parece sencillo: siendo los Presupuestos el instrumento de la política económica del Gobierno que define los estados de ingresos y gastos anuales, toda norma que incida sobre dichos estados habría de tener cabida dentro de la Ley de Presupuestos.
En la práctica sin embargo el Tribunal Constitucional no ha exigido fielmente esta concreta vinculación de la norma a los estados de ingresos y gastos definidos en la Ley de Presupuestos, llegando a convalidar normas de duración indeterminada que, de incidir sobre los ingresos y gastos, afectarían tanto a los definidos en la Ley de Presupuestos en que se contiene la norma complementaria como en Leyes presupuestarias posteriores.
El hecho de que el Tribunal conciba esta vinculación como la potencialidad que la norma pueda tener de afectar a la cuantía de los Presupuestos de una manera genérica, así como la orientación de sus interpretaciones hacia posiciones de carácter formalista7 sin atender al verdadero Page 201 significado de la norma, no ha contribuido en absoluto a clarificar la situación8.
Por lo que respecta a la segunda de las condiciones que ha de darse en la materia integrante del contenido eventual de la Ley, es decir, la relativa a la justificación de su inclusión, sólo resulta cumplida cuando la regulación de dicha materia es, en palabras del Tribunal, «Complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno» (STC 76/1992, F.J.º 4.º). Piénsese que, en caso contrario, se produciría restricción ilegítima de las competencias del...
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