Respuestas legislativas al 11 de septiembre. Un análisis comparado de la legislación antiterrorista
| Autor | Hans-Jörg Albrecht |
| Cargo del Autor | Director del Instituto Max Planck de Derecho penal extranjero e internacional, Friburgo de Brisgovia |
| Páginas | 1139-1164 |
Hans-Jörg Albrecht: Director del Instituto Max Planck de Derecho penal extranjero e internacional, Friburgo de Brisgovia Catedrático de Derecho penal y Criminología
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La legislación antiterrorista que ha sido redactada y promulgada después del 11 de septiembre muestra ciertamente claros signos de coordinación y convergencia. 1Coordinación y convergencia que han sido impulsadas por las demandas concretas de las Naciones Unidas, del Consejo de Seguridad y de otros cuerpos internacionales y supranacionales. Además, la legislación antiterrorista posterior al 11 de septiembre implementa un programa que ha sido desarrollado para el control del crimen internacional organizado, del blanqueo de capitales y de la inmigración ilegal llegada a lo largo de los años ochenta y noventa. Los atentados de Madrid han acelerado de nuevo el paso de las acciones contra el terrorismo, en particular en Europa y dentro de la estructura de la Unión Europea. La legislación antiterrorista es de naturaleza transversal y se orienta en el sentido de reformar no sólo el Derecho penal sino también los ámbitos jurídicos de las telecomunicaciones, la inmigración y la policía. En el marco del Derecho penal sustantivo nos encontramos con nuevas normas contra la financiación y el apoyo de las organizaciones terroristas, mientras que en el del Derecho procesal se ha dotado de nuevos poderes a los cuerpos policiales, y se ha sometido a los suministradores de servicios de telecomunicación a la obligación de guardar los datos durante periodos prolongados. Se ha facilitado la cooperación entre la policía y las agencias de inteligencia; y se ha promovido la aparición de fuerzas especiales que combinan ingredientes policiales, centros de inteligencia, autoridades aduaneras y de inmigración, etc. Lo que apunta a la convergencia de las políticas de prevención y represión. En general, la legislación antiterrorista demuestra la transformación del status, antiguamente privilegiado, de la violencia motivada por razones políticas e ideológicas en una conducta considerada especialmente peligrosa y susceptible de penas más graves. Tal transformación puede interpretarse también como la aparición de un Derecho penal tipo enemigo, opuesto a la versión tradicional del Derecho penal pensado para ciudadanos y que otorgaba una importancia fundamental a las libertades civiles. Page 1140
Después del 11 de septiembre, se inició un proceso por parte de las organizaciones internacionales y supranacionales así como por parte de los cuerpos legislativos nacionales, que le resultará algo familiar al público alemán por las experiencias llevadas a cabo en los años setenta cuando se conoció el terrorismo alemán. Asimismo, en otros países europeos también pueden observarse paralelismos históricos semejantes, por ejemplo, la Ley de Prevención del Terrorismo de 1948 que siguió a los atentados de Birmingham en noviembre de 1948 o la legislación francesa surgida tras un serie de actos terroristas en 1986 así como en 1995/1996 (Walker 1992, p. 31; Hermant y Bigo 2000).
Las respuestas legislativas al terrorismo alemán, también conocidas como legislación antiterrorista (Berlit y Dreier 1984) se caracteriza por la rápida reacción frente a actos terroristas mostrando la actividad de los Estados y la buena disposición para actuar; estas repuestas son, además, expresión de una pérdida de distancia entre los poderes legislativo y ejecutivo del Estado (Berlit y Dreier 1984, p.258). Lo que puede observarse, también en la legislación antiterrorista alemana de lo años setenta, concierne a la politización de la legislación criminal, que incluye debates fundamentales sobre cuestiones de terrorismo, en particular la cuestión de cómo los partidarios del terrorismo deben ser apartados de la crítica legítima con que los Estados responden al terrorismo. Volvemos entonces a que la etiqueta de «simpatizantes» del terrorismo ha sido creada y se hace operativa en los debates políticos sobre terrorismo. No obstante, los debates políticos que siguieron al 11 de septiembre han sido menos espectaculares que aquellos de los años setenta. Por el contrario, los debates que siguieron al 11 de septiembre demuestran, de hecho, una ausencia de discusión sobre los principios, en particular, discusiones sobre la relevancia de la legislación antiterrorista para los derechos humanos (ver Consejo de Europa 2004). Ciertamente, la relevancia de la legislación antiterrorista para un profundo reordenamiento de los derechos fundamentales, es evidente (ver Crelinsten y Özkut 2000, p. 261); en particular, lo que ha conseguido impulso es un nuevo debate sobre los interrogatorios y la legitimidad de la tortura (Bowden 2003). También se ha discutido someramente sobre la cuestión de si las reformas legales planteadas y llevadas a cabo representan en la actualidad medios eficientes para la represión y la prevención del terrorismo internacional. Pero, la legislación posterior al 11 de septiembre ejecuta parcialmente un programa cuya estructura básica ya fue implantada en los ochenta. Este programa se compone, esencialmente, de la legislación sobre el crimen internacional organizado, políticas antiblanqueo de capitales y control de la inmigración o migración.
Lo que se hace visible en las políticas criminales internacionales contra el terrorismo internacional, dirigidas hacia la coordinación y convergencia de estructuras legales y sistemas operacionales, es una tendencia hacia una forma de hacer Page 1141 política que se caracteriza por un consentimiento forzado (Sack 1999, p. 10). Consentimiento forzado al que sigue la dominación de temas como seguridad, estabilidad y violencia, asuntos que se encuentran en un camino extremo cargado positiva o negativamente y excluidos de los debates políticos polémicos. La consecuencia consiste entonces en una escalada de acciones represivas y un incremento de la competitividad entre los políticos para ver quién presenta las políticas más duras (Albrecht 1998, 1999). Evidentemente, semejante política de consentimiento forzado ha sido alentada a través de la Resolución del Consejo de Seguridad n.º 1373. Así pues, puede establecerse fácilmente una conexión entre las políticas criminales de los años setenta y ochenta y aquellas que siguieron al 11de septiembre (Tolmein 2002).
En muy poco tiempo se han promulgado leyes como, por ejemplo, la Patriot Act de 21 de octubre de 2001 en Estados Unidos, la Ley Antiterrorismo, Crimen y Seguridad de 2001 en Gran Bretaña, la Ley Húngara n.º 83 de 2001 o la Ley sobre Medidas Especiales Contra el Terrorismo de 29 de octubre de 2001 en Japón. Estas leyes son semejantes en cuanto a su estructura y adoptan conceptos y contenidos que desde hace algún tiempo forman parte de los programas políticos creados para garantizar la seguridad interna y externa. Estas leyes muestran cambios básicos en el Derecho penal y procesal y pueden observarse en la transición hacia un Estado de seguridad (Tolmein 2002, p. 89; Grässle-Mùnscher 2002, p. 107) y en la aparición de un Derecho penal de tipo enemigo que se aparta de las concepciones clásicas y las teorías del Derecho civil penal adoptadas por el Estado liberal (Kunz 2001, p.403). Estos cambios también reflejan que el crimen internacional organizado se ha convertido en un asunto político predominante tanto a nivel nacional como internacional. Es destacable, en la cooperación internacional, la posición de la policía y de los servicios secretos, quienes al mismo tiempo apuestan por el predominio del concepto de prevención y por la retirada del Derecho penal tradicional, represivo y estancado en el pasado (Sack 2001). Finalmente, las políticas antiterroristas buscan una reasignación de fondos para invertir en seguridad. La inversión en policía y servicios secretos se ha ampliado; así, por ejemplo, Canadá destina, después del 11 de septiembre, 1.6 billones más de dólares canadienses a las políticas relacionadas con la seguridad (represiva) (Parent 2002, p. 53). En general, la inversión ha vuelto de nuevo al lado represivo, mientras que la prevención es algo secundario.
Las posibles respuestas que el (nación) Estado puede dar a las actividades terroristas apunta a una gran variedad de opciones. Estas posibilidades incluyen el estado de emergencia o la ley marcial, operaciones encubiertas de los servicios secretos y la adaptación de instrumentos legales convencionales (basado en el Derecho penal) para percibir las necesidades cuando se lucha contra el terrorismo (Hoffman y Morrison-Taw 2000, p.3). Sin embargo, la nueva legislación antiterrorista tiende a dar muestras de legislación de emergencia, lo que viene a ser particularmente visible con el uso de la legislación que se encuentra en una situación de casi obsolescencia (Mello 2002). Pero que la legislación sea casi obsoleta no significa necesariamente que dichas leyes hayan quedado sin efecto. En particular, en el área de la legislación...
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