Responsabilidad penal por delitos urbanísticos versus responsabilidad política
| Autor | Pilar Fernández Pantoja |
| Cargo del Autor | Profesora Titular de Derecho Penal. Universidad de Jaén |
| Páginas | 59-99 |
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La situación económica mundial y nacional actual en la que estamos asistiendo a una de las mayores crisis de nuestra más reciente –y no tan reciente– historia es, hoy por hoy, uno de los temas, por no decir, el primero, que aparecen como de máxima preocupación en todas las esferas: sociedad, clase política y gobiernos, élites económicas y financieras, etc….Se plantea así la necesidad de encontrar soluciones y salidas a ésta –más que delicada situación– en la que destaca como uno de los factores más relevantes la crisis del Estado del Bienestar mantenido durante muchos años y, ahora, puesto en la más absoluta duda. Esta crítica coyuntura está poniendo de manifiesto una serie de cuestiones de las que, algunas de ellas, se intentarán abordar en las siguientes páginas tales como la enorme importancia y trascendencia de la criminalidad económica donde se enmarca de alguna manera lo que se denomina “delincuencia urbanística”, objeto de nuestro interés, que está haciendo que se pongan sobre la mesa hechos hasta hace poco muy ocultos: corrupción, estafas, prevaricaciones, cohechos, tráfico de influencias, etc…se han convertido en “lo cotidiano” reflejado además en casos reales que encuentran un
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gran eco mediático y despiertan un asombroso interés en la propia sociedad española, cuando además esto va unido a actividades concretas como es la política, ello hace que se tambalee todo el sistema ante la desconfianza y falta de credibilidad de la que se han hecho acreedores personas y grupos de personas que se comprometieron a “gobernar” desde diferentes ámbitos la vida política española. En este sentido, entra la segunda parte de este trabajo que viene a centrarse en las responsabilidades políticas derivadas de actuaciones criminales en el ámbito específico de la delincuencia contra la ordenación del territorio y el urbanismo.
Realmente, ante lo que nos encontramos no es que sea solo un grave problema si no que pone de manifiesto un cúmulo de conflictos que marcan los tiempos en los que vivimos y donde, sin ninguna duda, se cuestiona todo el modelo social y político en el que hemos estado y estamos viviendo1.
Quizás el momento desde el que puede hablarse estrictamente de la existencia en nuestra legislación penal de conductas delictivas relacionadas con el “urbanismo” es el de la entrada en vigor del Código Penal de 1995, si bien anteriormente los diferentes Proyectos de Código Penal (1980, 1992, 1994..) ya contemplaban disposiciones relacionadas con la materia, fue entonces cuando se produjo la incorporación efectiva de los “delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo” en el capítulo primero del Título XVI del texto penal. Recientemente, la última reforma penal a la que hemos asistido, la que ha llevado a cabo la L.O. 5/2010, de 22 de junio, ha venido a modificar los dos artículos destinados a regular esta materia, los artículos
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319 y 320 y lo ha hecho en dos aspectos que, entre otros, nos interesan sobremanera: el endurecimiento de las penas y la declaración expresa de la responsabilidad penal de las personas jurídicas2.
Los primeros años de vida de estas disposiciones aparecen marcados por su práctica inaplicación o incorrecta aplicación debido a razones como las que apunta Acale Sánchez: la falta de interpretación de estos preceptos tanto por parte de la doctrina como de la jurisprudencia menor que malinterpretando el principio de intervención mínima dejaba “huérfano” al bien jurídico objeto de tutela en estos delitos restringiendo así la interpretación y posible aplicación de los tipos, lo que daba lugar a que los pocos casos que llegaban a la jurisdicción penal quedaran en la absolución de la mayoría de los acusados3.
Descrita perfectamente así la situación jurídica, en nuestra opinión y, quizás, sin ser muy conscientes de ello, se estaba comenzando a fraguar una crisis social de enormes dimensiones y repercusiones en la vida social y política española. La visión de personas con enormes riquezas y poder que entraban y salían de un juzgado o que ni llegaban a entrar en prisión y en las que su forma de vida, patrimonios y otras circunstancias –de las que además daban “cumplida” información los medios de comunicación– comenzaban a indignar a una ciudadanía que, igualmente, comenzaba a plantearse y preguntarse qué era lo que estaba ocurriendo en nuestro país.
Será a partir de algunos pronunciamientos jurisprudenciales que llegan desde las Audiencias Provinciales hasta el Tribunal Supremo cuando a partir del año 2001 comienzan a unificarse las líneas jurisprudenciales que permitieron comenzar a aplicar de forma más o menos satisfactoria –pero, al fin y al cabo, aplicados– los tipos relacionados con la ordenación del territorio y el medio ambiente4.
De otro lado, la adición que ha supuesto añadir a la denominación del capítulo la expresión “urbanismo” ha originado algunas críticas
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desde la doctrina penal, entre otras razones, por las connotaciones administrativas del mismo que dejaba claramente al descubierto la “técnica expansionista” de llevar hacia el orden penal hechos que pertenecían a los ilícitos administrativos. Así, frente a quienes sí consideran acertado que la configuración del bien protegido en estos delitos se haga sobre la necesidad de salvaguardar la regulación urbanística en nuestro país, surgen voces discordantes que rechazan “otorgar al derecho penal una mera función de protección del cumplimiento de las normas del sector del Derecho administrativo”5. En esta línea, estamos de acuerdo con la propuesta de Olmedo Cardenete para quien la protección en estos delitos está vinculada más que a la propia normativa urbanística en sí –atendiendo a los propios fines que se han de asignar al Derecho penal– “al valor material del urbanismo y la ordenación del territorio orientados en su sentido constitucional de una utilización del suelo dirigido a los intereses generales”6y, en este sentido, vendría a colación una idea planteada por este autor que para nosotros es esencial en el desarrollo de este trabajo: La necesidad de que los poderes públicos sean quienes garanticen el mejor y más racional aprovechamiento del suelo para conseguir mayores niveles de calidad de vida y de respeto al hábitat humano. Cuando precisamente las personas que forman parte de esos “poderes públicos” son quienes contribuyen de alguna forma a las ofensas y alteraciones de estos valores, nos encontraremos ante conductas de una importante gravedad que producen auténticas quiebras del sistema.
Por otra parte, hay que resaltar que siendo el Derecho administrativo el que, en principio, debía de poder dar respuesta y afrontar muchos de los atentados contra estos bienes jurídicos con una profusa normativa en materia de urbanismo y ordenación del territorio respetando así principios esenciales tales como el de intervención mínima del Derecho penal, hasta la propia jurisprudencia ha puesto de manifiesto su “fracaso” justificando así la intervención penal, en este sentido la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de marzo de 2006 (nº rec. 2067/2004) reconoce respecto a los delitos de los arts. 319 y 320 la protección “no exclusivamente de la “normativa” sobre ordenación
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del territorio, en la medida en que la propia actuación sancionadora de la administración ha resultado ineficaz al no haber podido asegurar la vigencia del ordenamiento en esta materia, lo que sería la causa que ha llevado al legislador a la creación de estos tipos penales”7. Más recientemente, otra sentencia del Tribunal Supremo de 27 de noviembre de 2009 (núm. rec. 1539/2009) relativa al conocido como «caso Andratx» señalaba entre sus Fundamentos de Derecho que “la desastrosa situación a que, a pesar de la normativa legal y administrativa, se ha llegado en España respecto a la ordenación del territorio, incluida la destrucción paisajística, justifica que, ante la inoperancia de la disciplina administrativa, se acuda al Derecho penal como Ultima Ratio. Sin que quepa desconocer que la profunda lesión del bien jurídico protegido trae causa en buena parte del efecto acumulativo provocado por transgresiones. No es admisible dudar de que el hecho afecta gravemente al bien jurídico tutelado penalmente”8. Desde luego, la situación no resultaba desconocida para los Tribunales de Justicia, tomemos por ejemplo la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de Sevilla de 31 de mayo de 2005 (Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 2ª, rec. 104/2005) que afirmaba lo siguiente: “resulta desalentadora la actitud municipal, que ante una vulneración de la legalidad urbanística, parece actuar meramente a efectos formales, sin intención alguna del ejercicio sincero de las competencias y obligaciones otorgadas, consolidando situaciones fácticas ilegales que no encuentran amparo en Derecho, pretendiendo justificar la falta de ejecución de sus propios actos respecto de futuras e hipotéticas legalizaciones sobre interpretaciones disparatadas de un texto legal no vigente al tiempo de dictarse la resolución, y en consideraciones a futuros cambios del planeamiento. Lo
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cual, si no valen los planeamientos vigentes, si de futuro toda actuación ilegal tiene arreglo con el simple mecanismo de adaptar el planeamiento a las situaciones ilegales, es igual que hacer lisa y llanamente tabla rasa...
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