La responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de la Administración. Delimitación subjetiva y fundamento
| Autor | Ana Isabel Fortes González |
| Páginas | 103-178 |
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Los empleados públicos pueden, al igual, por cierto, que cualquier otra persona, incurrir en distintos tipos de responsabilidad en función del comportamiento realizado y de la naturaleza del perjuicio producido. Ello denota que, en una primera aproximación, el término «responsabilidad» no tiene un significado unívoco, por ello nos interesa precisar lo que deba entenderse por responsabilidad a los efectos aquí estudiados. La primera acepción del término responsabilidad hay que buscarla en su significado común, esto es, el que establece el diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, que define el término como deuda, obligación de reparar y satisfacer, por sí o por otra persona, a consecuencia de un delito, de una culpa o de otra causa legal, aunque también se refiere a la responsabilidad como cargo u obligación moral que resulta para alguien del posible yerro en cosa o asunto determinado.
Se trata de una concepción en sentido amplio según la cual, responsabilidad viene a significar la obligación de responder por algo, realizar alguna prestación, ejecutar un acto, soportar alguna carga o, en fin, la obligación de satisfacer alguna deuda. Pero con el significado con el que normalmente identificamos el término responsabilidad, es el de «reparación» de un daño o perjuicio, es decir, la indemnización del mismo.
Desde el punto de vista jurídico, tampoco el concepto de responsabilidad tiene un único significado, ya que esta varía en función del tipo de conducta cometida, de quién la realice y en función de los bienes lesionados y, por tanto, son distintas también las consecuencias jurídicas que derivan de cada una de ellas. De forma que, ajustándonos al ámbito de nuestro estudio, el de la Administración Pública, el incumplimiento de las obligaciones inherentes a las funciones o cargos de las autoridades y personal a su servicio puede originar tres
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tipos de responsabilidad: la responsabilidad civil o patrimonial –donde incluimos una subespecie de la misma, la llamada responsabilidad contable–, la responsabilidad disciplinaria y la penal216. Cada uno de ellos tiene una naturaleza y un fundamento diferente, de manera que son perfectamente compatibles y pueden depurarse en sus respectivos ámbitos, sin que ello suponga una violación del principio general del non bis in idem217.
Desde el punto de vista legislativo, esta compatibilidad entre los distintos tipos de responsabilidad queda patente en numerosos preceptos de nuestro ordenamiento jurídico. Así, en el ámbito del personal al servicio de la Administración, el artículo 94.1 del Estatuto Básico del Empleado Público señala que «[l]as Administraciones Públicas corregirán disciplinariamente las infracciones del personal a su servicio señalado en el artículo anterior cometidas en el ejercicio de sus funciones y cargos, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial o penal que pudiera derivarse de tales infracciones»; también el apartado quinto del artículo 145 de la Ley 30/1992, tras regular la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de la Administración, dispone que la misma «se entenderá sin perjuicio de pasar, si procede, el tanto de culpa a los Tribunales competentes»; o respecto de la concreta responsabilidad contable, el artículo 18.1 de la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas señala que «la jurisdicción contable es compatible respecto de unos mismos hechos con el ejercicio de la potestad disciplinaria y con la actuación de la jurisdicción penal» y en el mismo sentido el artículo 176 de la Ley General Presupuestaria preceptúa que «las autoridades y demás personal al servicio de las entidades contempladas en el artículo 2 de esta ley que por dolo o culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones de esta ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la respectiva entidad los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder»; igualmente dicha compatibilidad se infiere del artículo 30 apartados 6, 7 y 8, y artículo 31.1 de la recientemente aprobada Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno218.
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Como no podía ser de otra forma, las autoridades y demás personal al servicio de la Administración están sometidos a la responsabilidad penal que surge por la comisión de alguno de los tipos delictivos tipificados en el Código Penal. Sin embargo, el hecho de que se integren en la organización administrativa o cometan dichas infracciones penales en el ejercicio de su cargo o función, aparte de consecuencias directas sobre la conducta criminal, conlleva otro tipo de consecuencias jurídicas muy importantes a los efectos de este estudio. Precisamente, a diferencia de la responsabilidad disciplinaria que estudiaremos a continuación, cuando se da un grave incumplimiento de determinados deberes de los funcionarios, el ordenamiento jurídico considera que estamos en presencia de una infracción penal, por cuanto se trata de conductas que trascienden el círculo del interés puramente interno o doméstico de la organización para alcanzar un relieve más general219.
Pues bien, el artículo 146.1 de la Ley 30/1992, señala que «la responsabilidad penal del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente», es decir, remite, no podría ser de otra mane-ra, para la exigencia de responsabilidad penal a lo dispuesto en el Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre (BOE de 24 de noviembre de 1995). Cuestión distinta es, como posteriormente expondremos, la remisión al mismo de la responsabilidad civil derivada del delito.
Ya advertimos en el capítulo anterior que el precepto citado no es el que acogió la redacción originaria de la Ley 30/1992, que propició opiniones encontradas sobre la posibilidad de que se mantuviese la acción directa de los particulares frente a los funcionarios y que finalmente fue desechada por la reforma operada mediante la Ley 4/1999, de 13 de enero. Sin embargo, tampoco el precepto en su redacción actual se libra de polémica. En primer lugar, omite cualquier referencia a las autoridades, omisión de la que no puede interpretarse que las mismas puedan estar exentas de responsabilidad penal, ello sería un dislate; o que la responsabilidad civil derivada del delito pueda ejercitarse directamente frente a ellas, planteando la existencia de dos regímenes diferentes, uno para el personal al servicio de la Administración y otro para las autoridades220. Además, cuando habla de responsabilidad civil, únicamente se refiere a la responsabilidad civil nacida del delito, sin mención a las faltas, lo que ha provocado diversas interpretaciones tanto doctrinales, como jurisprudenciales, a las que después nos referiremos.
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El hecho de que la Ley 30/1992 dedique este precepto a la regulación de la responsabilidad penal y a la civil derivada del delito, remitiéndola a la legislación correspondiente debe interpretarse en el sentido de que se trata de una responsabilidad derivada de la conducta delictiva del funcionario en el ejercicio de sus funciones o cargo, quedando al margen los delitos que puedan cometer los funcionarios con desconexión del servicio, esto es, en su vida privada.
En este sentido, es importante fijar el concepto de funcionario manejado por la legislación a los efectos de una posible exigencia de las responsabilidades penales. Dicho concepto viene determinado por el artículo 24 del Código Penal que establece en el primer apartado el concepto de autoridad, entendiendo como tal «al que por sí solo o como miembro de alguna corporación, tribunal u órgano colegiado tenga mando o ejerza jurisdicción propia. En todo caso, tendrán la consideración de autoridad los miembros del Congreso de los Diputados, de las Asambleas Legislativas de la Comunidades Autónomas y del Parlamento Europeo. Se reputará también autoridad a los funcionarios del Ministerio Fiscal»; por su parte, el apartado segundo del mencionado precepto señala que «[s]e considerará funcionario público todo el que por disposición inmediata de la Ley o por elección o por nombramiento de autoridad competente participe en el ejercicio de funciones públicas»221.
Se trata, como puede comprobarse, de un concepto en sentido amplio o material, en el que el dato esencial en orden a determinar...
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