Titularidad del derecho de resarcimiento por razón de daños causados al dominio público en caso de carreteras explotadas en régimen de concesión
| Autor | Luciano J. Mas Villaroel |
| Páginas | 428-438 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 9 de febrero de 2009 (ref.: A.G. Fomento 1/09).
1.º En relación con el «contrato de concesión de obras públicas para la conservación y explotación de la autovía A-31 del p.k. 29,80 al p.k. 124,00 Tramo: La Roda-Bonete» y a petición de la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla-La Mancha-Unidad de Carreteras en Albacete, la Abogacía del Estado en esta provincia emitió, el 28 de enero de 2008, un informe en el que, respecto de la cuestión indicada en el encabezamiento del presente, se concluye lo siguiente:
Por tanto, la reclamación y recaudación del importe de los daños causados en los bienes de dominio público corresponde a la Administración, sin que tenga obligación alguna de reintegrarlos al concesionario, en cuanto el precio que le abona por el contrato ya cubre los gastos que deba afrontar por la conservación y explotación de esos bienes. No puede olvidarse que el precio de los contratos ha de ser cierto (art. 14 del TR de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas), por lo que no es posible que fijando el pliego una tarifa para retribuir al concesionario luego se le abone una retribución diferente por un concepto que ya cubre esa tarifa.
2.º A petición de la Dirección General de Carreteras (Subdirección General de Conservación y Explotación) del Ministerio de Fomento (que siempre ha entendido que los daños causados al dominio público viario «son extraordinarios y que, por lo tanto, podrían ser reclamados y cobrados por el concesionario debido a su carácter extraordinario»), la Aboga-Page 429cía del Estado de ese Departamento ministerial emitió, el 21 de enero de 2009, un informe en el que se formulan las siguientes conclusiones:
- «(...)
- Segunda. La cuestión controvertida se refiere al derecho de resarcimiento por los daños ocasionados a las carreteras o a sus elementos funcionales cuando aquéllos se producen:
- - Por dolo o negligencia del usuario. - O incluso sin dolo ni negligencia, cuando son la consecuencia de un accidente de tráfico del que, conforme a la normativa de uso y circulación de vehículos a motor, deba responder el usuario de la carretera.
- Tercera. Cuando las carreteras son gestionadas en régimen de concesión de obra pública, esta Abogacía del Estado considera que:
- - El concesionario está obligado a reparar a su costa tales daños. - Pero es también el concesionario (y no la Administración concedente como sostiene la Abogacía del Estado en Albacete) el que tiene derecho a reclamar y a percibir, de los responsables de esos daños, la indemnización correspondiente.
- Cuarta. En consecuencia, respecto del contrato de concesión para la conservación y explotación del tramo La Roda-Bonete de la autovía A-31, en Albacete, no son contrarios a Derecho ni al pliego de cláusulas administrativas particulares los artículos 17 y 32 del proyecto de Reglamento del Servicio presentado por la concesionaria.»
3.º Dada la discrepancia de criterio entre la Abogacía del Estado en Albacete y la Abogacía del Estado del Ministerio de Fomento, esta última, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 26 y 27 del Reglamento del Servicio Jurídico del Estado aprobado por Real Decreto 947/2003, de 25 de julio, formula consulta a la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado.
I. Como quiera la cuestión consultada consiste en determinar, en el caso de carreteras explotadas en régimen de concesión de obra pública, quién sea el titular del derecho al resarcimiento de los daños y perjuicios causados en la propia carretera o en sus elementos funcionales por los usuarios (sea por dolo, culpa o, en general, cuando aquéllos son consecuencia de accidente de tráfico de los que deba responder, conforme a la legislación sobre uso y circulación de vehículos a motor, el usuario de la carretera), considera este Centro Directivo que la adecuada resolución de la cuestión planteada exige enfocarla desde un principio que debe reputarse inconcuso, cual es el de que la titularidad del derecho de resarcimiento resulta vinculada a la obligación de efectuar la reparación del dañoPage 430causado. Es por ello necesario determinar a quién incumbe, tratándose de una carretera explotada en régimen de concesión, la obligación de separar el perjuicio o daño causado en la propia vía pública (o en sus elementos funcionales).
Atendiendo a la Ley 25/1988, de 24 de julio, de Carreteras (LC), deben traerse a colación las previsiones contenidas en sus artículos 15, 16 y 17, comprendidas en la Sección Cuarta de su Capítulo II, Sección que lleva por rúbrica la de «Explotación».
El artículo 15 dispone lo siguiente:
- «La explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento, las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, incluyendo las referentes a señalización, ordenación de accesos y uso de las zonas de dominio público, de servidumbre y de afección.»
El artículo 16 estatuye que:
- «1. El Estado, como regla general, explotará directamente las carreteras a su cargo, siendo la utilización gratuita para el usuario, o, excepcionalmente, mediante el pago de peaje, cuyas tarifas aprobará el Gobierno.
- (...)»
Finalmente, el artículo 17 dispone que:
- «Las carreteras estatales en régimen de concesión administrativa se regirán por lo dispuesto en la legislación específica.»
De los preceptos que acaban de transcribirse en lo pertinente se deducen, a los efectos que aquí interesan, dos conclusiones.
En primer lugar, la explotación de la carretera comprende, sin lugar a dudas, la reparación de los daños o perjuicios que se causen a la misma (o a sus elementos funcionales), y ello en razón de la interpretación gramatical, lógica y sistemática de lo dispuesto en el artículo 15 de la LC. Acudiendo a la interpretación gramatical, no parece que quepa duda de que, comprendiendo la explotación, según indica el propio precepto legal, las operaciones de conservación y mantenimiento, en dichas operaciones queda comprendida la reparación de los daños o desperfectos, desde el momento en que el término mantenimiento tiene el significado de «conjunto de operaciones y cuidados necesarios para que instalaciones, edificios, industrias, etc. puedan seguir funcionando adecuadamente» (acepción 2.ª del Diccionario de la Real Academia Española) y es claro que la reparación de un daño es imprescindible para el adecuado funcionamiento (uso) de la carretera. Por su parte, la interpretación lógica del propio artículo 15 conduce, como se ha dicho, al mismo resultado, ya que, si la explotación comprende las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía, es decir, a actuaciones u operaciones de carácter preventivo en evita-Page 431ción de perjuicios a la misma, con igual o mayor motivo ha de comprender actuaciones u operaciones de carácter reparador de esos perjuicios o daños, y lo mismo puede decirse de las actuaciones encaminadas al mejor uso de la vía, pues si la explotación comprende actuaciones encaminadas al mejor uso de la vía, con igual o mayor razón ha de comprender aquellas actuaciones dirigidas a posibilitar no ya el mejor uso de la vía pública, sino también, y más sencillamente, su uso normal, lo que exige, por obvias razones, la reparación del daño causado a la propia vía como condición necesaria para su adecuado uso. Finalmente, y por...
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