Repensando la incapacidad temporal (entre la tutela y la sospecha)

AutorJesús R. Mercader Uguina
Cargo del AutorCatedrático, Universidad Carlos III de Madrid.
Páginas59-77

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"Dime como me mides y te diré como me comporto"

Eliyahu M. Goldratt

I Complejidad intrínseca de la prestación de IT

Hace unos años leí en la prensa una noticia que no dejó de sorprenderme. Según la misma, se había producido una decisión del gobernador de Brasilia, según la cual quedaba prohibido el uso del gerundio y ello, se justificaba, porque "quien usa el gerundio quiere confundir". Pese al riesgo que supone su uso y a la posible tacha de intentar desorientar a mis posibles lectores, no he podido resistirme a la tentación de utilizarlo, incluso, en el título. Y ello porque, digan lo que digan los legisladores, el gerundio es una forma verbal que consigue crear un efecto de continuidad; tiene un carácter durativo; extiende la acción y, sobre todo, no la concreta en un momento determinado, efectos todos ellos que son, precisamente, los que pretendo alcanzar en este breve estudio. La IT debe ser repensada: no se trata de una acción que se consume en un momento sino que es fruto de un proceso que debe continuarse en el tiempo. Es importante iniciar y continuar una reflexión sobre su contenido básico, sobre su armazón esencial y, desde ella, redefinir una institución que, como ésta resulta, clave en el diseño del sistema de Seguridad Social. Las siguientes páginas sólo pretenden constituir un primer acercamiento a ese otro más pretencioso objetivo.

El subsidio por IT es una prestación configurada por la Ley como directamente sustitutiva del salario, para aquellos supuestos en que, por enfermedad o accidente, el trabajador se encuentre temporalmente impedido para el trabajo. La IT es, esencialmente, un seguro que pretende cubrir dos tipos de contingencias que aparecen de forma simultánea: pérdida temporal de la salud del trabajador y pérdida de ingresos. Por ello, se distingue entre una prestación sanitaria o en especie y una prestación económica. Esta alma dual plantea severos problemas

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en el desarrollo dinámico de dicha prestación. Como tempranamente advirtiera Alonso Olea al estudiar el seguro obligatorio de enfermedad en el que se incluía como prestación económica de enfermedad lo que actualmente es la prestación de incapacidad temporal, se trata de una prestación costosa y compleja en su organización administrativa, que exigía inexcusablemente la adhesión de los médicos, pues en ellos estaba, según decía, la clave de la organización y de la prestación del seguro. Desde entonces, han variado muchas circunstancias, pero sigue siendo válido en gran medida el diagnostico de los problemas. Desde su génesis, pues, la prestación de IT se ha debatido en la búsqueda de lo que podríamos llamar su contenido esencial. De este modo, como si de un diálogo en soledad se tratara la citada prestación se ha visto obligada a responder a algunas preguntas: ¿Es la asistencia sanitaria presupuesto de la prestación pero no de su contenido ¿Es, entonces, la prestación económica contenido básico de la prestación ¿Desnaturaliza la prestación la existencia de "altas a efectos económicos" o, precisamente, ello viene a subrayar su contenido esencial de prestación económica

Es evidente, como pondremos de manifiesto a lo largo del presente estudio, que ha sido el contenido económico de la prestación el factor clave a la hora de resolver los anteriores interrogantes y ello porque la misma ha pasado de ser una prestación sanitaria a una prestación netamente económica del sistema de Seguridad Social, con sustantividad propia y diferenciada de la prestación sanitaria ahora convertida en una prestación universal y no contributiva. Con todo, el "alma dual" de la prestación se sigue manteniendo y la tensión entre la eficiencia en el gasto y la justicia del control médico definen a esta prestación como una delicada zona sísmica en la que se vive un equilibrio inestable, inestabilidad en la que se ha venido asentando el pasado, se asienta el presente y, con toda seguridad, se asentará el futuro de la IT.

Pero no acaban aquí las especialidades de esta prestación. La IT, además, aparece en un territorio de frontera singular. Territorio en el que se yuxtaponen Sistema de Seguridad Social, Sistema Nacional y el propio modelo de prevención de riesgos laborales. Territorios todos ellos propios con particularidades y fines específicos que generan lógicas no siempre coherentes y, en ocasiones, cruzadas, lo que favorece una evidente sensación de incertidumbre como instrumento vinculado a todos estos campos pero, paradójicamente, con señas de identidad singulares. Singularidad que, además, se subraya en su propio interior, pues en su seno conviven realidades diversas dado que la IT puede na-

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cer tanto de contingencias profesionales como comunes y puede, a su vez, manifestar procesos incapacitantes de duración variable, realidades todas ellas que se resisten a ser tratadas de forma unitaria. A ello se añade que se trata de una prestación caracterizada por su inmediatez y práctica automaticidad en su reconocimiento y pago; en la que inter-vienen, además, agentes públicos muy diversos (Servicios Públicos de Salud, Entidades Gestoras y colaboradoras que reconocen y abonan la prestación en la mayoría de los casos) y, en fin, que en muchos supuestos la misma no implica prácticamente pérdida salarial alguna, al cubrir el empresario tanto los períodos de espera para su cobro como las diferencias con el salario efectivo.

A las anteriores singularidades se añaden algunas que inciden de forma notable en el componente económico de la prestación y en la actitud de sus beneficiarios. En efecto, la IT es una prestación dominada por el riesgo moral. El riesgo moral es, de forma resumida, la influencia de un seguro en la conducta de un agente. La misma se basa en la existencia de asimetrías informativas entre los agentes que intervienen en el mercado. El ejemplo de los seguros contra incendios es clásico en la literatura económica. La cuestión es que el propietario de un edificio tiene información privada acerca de sus propias acciones, acerca de si ha tomado las precauciones adecuadas para evitar un incendio. Por este motivo, es probable que las compañías de seguros tengan que enfrentarse a un número mayor de reclamaciones que si hubiera po-dido determinar exactamente el esfuerzo que ha realizado en casero para impedir el desastre. El problema de los incentivos distorsionados surge cuando un individuo tiene información privada acerca de sus propias acciones y son otras las personas que soportan los costes de un esfuerzo o cuidado insuficiente. En suma, es difícil controlar en determinados casos la incidencia real sobre el asegurado de los procesos incapacitantes por él vividos. Esto se conoce como riesgo moral. Para resolver este problema es necesario dar a los individuos con información privada algún incentivo para que se esfuercen. En el caso de la IT ese incentivo ha sido, como veremos, el reforzamiento de los sistemas de control. Este control a veces resulta sumamente complejo y el uso estratégico de la prestación resulta, así inevitable.

La incidencia del riesgo moral es baja o nula en el caso del trabajador cuando se trata de contingencias profesionales, dado que la aparición de la contingencia es verificable en un grado relativamente alto. En estos casos, no es relevante la determinación del sujeto que reconoce el derecho. Se trata de situaciones patentes por lo que la información

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privada del beneficiario de la prestación tiende a ser baja. La incidencia del riesgo moral es, sin embargo, muy alta en las contingencias comunes, dado que son más difíciles de verificar y observar, resultando de gran importancia el sujeto que concede el derecho dado que el mismo debe valorar, en muchas ocasiones, más que datos objetivos meros procesos de intenciones1.

En suma, el subsidio de IT ofrece diversos usos estratégicos cuando la misma deriva de contingencias comunes, convirtiéndose, como gráficamente se ha dicho, en una "prestación refugio"2. No obstante, aunque los niveles de uso estratégico no se sitúan en cifras especialmente elevadas si las comparamos con las del resto de países de nuestro entorno, lo cierto es que la misma viene siendo utilizada como recurso económico para cortos periodos de tiempo de inactividad (sustitutivo de permisos), como recurso social para atender al cuidado de hijos, personas mayores, discapacidad; como solución temporal para situaciones laborales incómodas (v.gr. bajas por depresión); o, en fin, como instrumento de huida de las prestaciones de incapacidad permanente (sucesión de bajas) o sustitutivo de las prestaciones de desempleo: camuflaje de contingencias.

El resultado, entre otros, de este uso desviado ha sido el incremento del coste económico de la prestación. A partir del año 2001, pero siguiendo una tendencia históricamente consolidada, se ha venido produciendo un incremento desmesurado del gasto en esta prestación respecto de los trabajadores cuya protección está a cargo del INSS, si bien esta línea de tendencia parece moderarse en el año 2008. Dicho incremento, que no obedecía a las causas objetivas que influyen en esta prestación como es la subida de los salarios y/o el aumento de población afiliada al INSS, ha hecho dirigir la mirada a las evidentes disfunciones que se producen en relación con la gestión de la prestación en el caso de las contingencias comunes. Recuérdese que un 94% de los afiliados a la Seguridad Social cubren las contingencias profesionales a través de Mutuas de Accidentes de Trabajo, mientras, que en el caso de las comunes, son cerca de un 40% los que lo hacen a través del INSS.

Por ello, y a pesar de las numerosas reformas normativas efectuadas en este campo, así como los rigurosos intentos desde el interior de la

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gestión del sistema de Seguridad Social, los resultados...

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