La relevancia de los estándares de calidad en la gestión de los servicios públicos
| Autor | María del Mar Caraza Cristín |
| Páginas | 191-233 |
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Comenzamos esta Segunda Parte con un Capítulo dedicado al papel que desempeñan los estándares de calidad en la gestión de los servicios públicos, concepto este último que ha ido evolucionando y pivotando cada vez más en la idea de garantizar a los usuarios del servicio un mínimo de calidad en su prestación. De forma paralela a la plasmación a nivel normativo de esa nueva noción de servicio público centrada en la calidad se ha ido regulando el derecho de los ciudadanos a disfrutar de dichos servicios de acuerdo con unos estándares mínimos calidad e, incluso, el derecho a exigir a la Administración y ante los Tribunales el cumplimiento de los mismos.
En las siguientes páginas se intenta poner de relieve la creciente importancia que ha ido adquiriendo el establecimiento de los estándares de calidad desde un punto de vista interno, organizativo, esto es, desde la óptica de cómo la Administración configura la prestación de los servicios que sean de su competencia y que conlleva la consiguiente obligación de cumplir con los parámetros por ella misma fijados. La Administración se autovincula a respetar los estándares por ella establecidos que, de acuerdo con la filosofía de la mejora continua de los servicios públicos expuesta en la Primera Parte de este trabajo, han de ser objeto de continua evaluación y adaptación, al objeto de alcanzar la máxima satisfacción de las necesidades y expectativas de los ciudadanos, cada vez mayores y más exigentes.
Desde este plano organizativo, la calidad en la gestión y prestación de los servicios se presenta, asimismo, como un criterio clave a la hora de decidir cuál es el mejor modo de prestar un determinado servicio público, esto es, si resulta más eficaz, eficiente y rentable económicamente que la Administración lo haga directamente o a través de un tercero. La calidad funciona, pues, como un pa-
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rámetro para limitar la discrecionalidad organizativa de la Administración a la hora de elegir tanto el modo en cómo va a gestionar el servicio como la forma jurídica de la entidad a través de la cuál va a hacerlo. Debe motivar y fundamentar suficientemente, con datos objetivos, las razones que la inclinan a gestionar un servicio en unos casos, por ejemplo, a través de una agencia pública empresarial o una sociedad mercantil o una fundación en manos públicas y, en otros casos, a contratar la gestión de ese servicio con un tercero252.
Al margen de que deba cumplir con ese deber de motivación, explicitando las razones y datos que avalan la elección de una determinada forma y modo de gestionar el servicio público en cuestión, debe de respetarse en todo momento el que, con independencia de que se trate de un ente instrumental privado de la Administración o de un contratista privado, los estándares de calidad mínimos fijados por la Administración siempre se cumplan y el nivel de prestación del servicio no se vea aminorado.
Tal y como hemos adelantado, el ciudadano/usuario del servicio tiene derecho a reclamar que los estándares de calidad del servicio se respeten, sin necesidad de que el funcionamiento del servicio público le haya causado un daño. Pero, si del incumplimiento de los estándares de calidad del servicio se deriva algún daño o lesión en un bien o derecho del ciudadano, este tendrá derecho a reclamar la correspondiente indemnización por los daños y perjuicios causados por el mal funcionamiento del servicio público. El plano al que pasamos es ya otro, el de la responsabilidad patrimonial.
Dado que en el presente Capítulo abordamos los diferentes modos de prestar un servicio público y, en concreto, la figura del contrato de gestión de servicios públicos, hemos considerado conveniente exponer y aclarar en los últimos epígrafes de este cuál es el procedimiento administrativo que ha de seguir el ciudadano que haya sido lesionado como consecuencia de un incumplimiento de los estándares de calidad de un servicio público prestado por un concesionario o contratista, cuestión esta que en la actualidad, desde un punto de vista doctrinal, sigue sin estar resuelta unánimemente.
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La expresión «servicio público» se presenta como un término polisémico y de perfiles confusos y doctrinalmente problemáticos en el campo del Derecho Administrativo, que ha ido evolucionando con el paso del tiempo253.
La noción de servicio público que surgiera en Francia a finales del siglo ??? no es equivalente a los conceptos de servicio de interés general, ya sean de interés económico o no, y de servicio universal, empleados en la normativa europea y por el legislador español254.
Tal y como afirma Martín Rebollo, «[E]l nuevo concepto de servicio universal pivota sobre la idea de igualdad, regularidad y la generalidad. Debe ser igual para todos y con un mínimo de calidad garantizado»255.
La técnica del denominado «servicio universal» no requiere que se preste directamente por la Administración, ni establece reserva de titularidad alguna en favor de aquella, por lo que el servicio puede ser prestado en principio por cualquier operador. Esta técnica se caracteriza por el establecimiento por parte de la Administración de un marco regulador muy estricto sobre el servicio, y destaca la imposición de lo que se han llamado «obligaciones de servicio público», de inexcusable cumplimiento para los suministradores u operadores de ciertas actividades liberalizadas, a realizar la prestación de forma que los intereses públicos y colectivos continúen siendo protegidos y satisfechos. La finalidad de la observancia de dichas obligaciones es la de evitar que la gestión
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privada del servicio determine que los ciudadanos dejen de disfrutar de prestaciones que los empresarios gestores consideren no rentables.
No obstante, no hay que olvidar, tal y como indica la Comisión en el «Libro Verde sobre los servicios de interés general» de 2001, que el «servicio universal» constituye un concepto dinámico, flexible, que puede ser redefinido periódicamente con el fin de adaptarlo a las condiciones sociales, económicas y tecnológicas y que permite definir principios comunes en el ámbito comunitario y encomendar su aplicación a los Estados miembros, de conformidad con el principio de subsidiariedad.
A juicio de Meilán Gil256, «[L]a universalidad que se predica de los servicios económicos de interés general vendría a coincidir con la esencialidad de los servicios del artículo 128 de la CE. Son servicios esenciales. Solo cuando se opere con exclusividad, que se admite, nos encontraríamos con el servicio público que aquí se viene sosteniendo».
En suma, en el contexto europeo, el servicio público, como categoría o técnica jurídica mediante la cual se pretende alcanzar el interés general, no precisa de la «publicatio», bastando con la «regulación», más compleja que el sistema de autorizaciones puntuales257.
Como reconoce Rodríguez-Arana258, la caracterización clásica del servicio público se ha ido adecuando a la realidad, hasta que ha terminado por construirse un nuevo concepto, con otras características, «sin enterrar nada». De acuerdo con su postura lo que está ocurriendo, como ya apuntamos en el epígrafe 1.5 del Capítulo 1, «es que está emergiendo un nuevo Derecho Administrativo desde otras coordenadas y otros postulados diferentes a los de antes. Pero, al fin y al cabo, Derecho Administrativo». En este escenario, el Estado «ya no es un mero prestador de servicios públicos. El Estado es, sobre todo y ante todo, garantizador de derechos y libertades ciudadanas, para lo cual goza de un conjunto de nuevas técnicas jurídicas que le permiten cumplir cabalmente su función».
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Se ha roto, pues, la tradicional equiparación entre la noción de servicio público y la titularidad pública de la actividad para ir identificándose cada vez más la noción de servicio público con la de «aquel tipo de actividad ejercida bien por el sector público, bien por el privado, que queda sometida a una mayor intervención que el resto de las actividades económicas», lo que conlleva que las empresas privadas acrediten que prestan sus servicios con un adecuado nivel de calidad y de forma igualitaria, así como su idoneidad sometiéndose a la obtención de la correspondiente autorización o licencia para operar en un determinado sector del mercado, regulado, controlado y supervisado por organismos de regulación, a veces, siguiendo el modelo del Derecho anglosajón, bajo la forma jurídica de Administraciones independientes. Es en este campo de las actividades privadas de interés general en el que entran en juego las normas de soft law desempeñando un importante papel, tal y como han tratado en profundidad autores como Tarrés Vives, Esteve Pardo, Darnaculleta, Álvarez García, Izquierdo Carrasco y Carrillo Donaire, entre otros259
Con relación a la cuestión de si existe un derecho de los ciudadanos a que la Administración implante determinados servicios públicos, hemos de decir que la respuesta depende de lo que establezcan las leyes, las cuales son, a su vez, el resultado, por una parte, de posturas políticas y, por otra, de las...
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