De los delitos relativos a la ordenacion del territorio y la proteccion del patrimonio historico y del medio ambiente

AutorPedro Rodríguex López
Cargo del AutorCoordinador del Área de Control y Regulación del Mercado en el Comisionado para el Mercado de Tabacos.

Es muy usual que una actuación contra el patrimonio de las Administraciones Públicas suponga un delito encuadrado en los que vamos a analizar a continuación, dada la naturaleza misma del concepto de dominio público, y de las características de muchos bienes del patrimonio artístico; por ello resulta esencial contemplar estos delitos en nuestro análisis.

El CP, por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico y haciéndose eco de la solicitud planteada por parte de un sector doctrinal, ha procedido a tipificar expresamente determinados actos de participación del funcionario público y de la autoridad en los delitos relativos a la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente en los art. 320, 322 y 329, solucionando de esta forma especial, es decir, apartándose de las reglas generales, el problema que plantea la pluralidad de sujetos intervinientes en el hecho delictivo así como de bienes jurídicos afectados por el mismo. El paso dado por el legislador de 1995, sin parangón -como veremos- en los ordenamientos jurídicos de los países de nuestro entorno cultural, tiene aun mayor importancia cuando se constata que esta incriminación específica sólo se lleva a cabo a lo largo de todo el articulado del Código en estas ocasiones1129.

El fundamento de esta desigual incriminación (positivo o negativo, según se entienda) de la conducta del funcionario público o autoridad que informa, vota o resuelve en estos asuntos en relación a otros o respecto a los mismos funcionarios o autoridades que realizan idéntica conducta pero en materias diferentes, parece encontrarse en la importancia que desempeña, precisamente, en ámbitos tan sensibles a la decisión política como son la planificación urbanística, la promoción y conservación del patrimonio histórico y del medio ambiente, el procedimiento en virtud del cual se otorga la autorización administrativa que legitima la realización de las conductas típicas de los art. 319, 321 y 325, hasta el punto de que puede considerarse, en relación a estos preceptos, que el verdadero dominio final del hecho está en manos de quienes tienen el poder para otorgar las autorizaciones, pues la concesión de las mismas envuelve a los autores materiales de la construcción, del derribo o del vertido en una aparente «licitud» que va a dificultar la apreciación de su responsabilidad penal. No obstante, esta labor de incriminación llevada a cabo por el legislador de 1995 no puede ser analizada si no es partiendo de las características dogmáticas de los tipos principales en los que participa el funcionario público o autoridad (esto es, los art. 319, 321 y 325), en la medida en que sólo si estos ofrecen alguna resistencia dogmática a la participación (en sentido amplio) del funcionario público o de la autoridad por comportamientos tanto activos como omisivos, se podrá afirmar la necesidad de la incriminación expresa1130.

Desde el punto de vista de la protección, el CP establece que los Jueces o Tribunales, motivadamente, podrán ordenar la adopción, a cargo del autor del hecho, de medidas encaminadas a restaurar el equilibrio ecológico perturbado, así como adoptar cualquier otra medida cautelar necesaria para la protección de los bienes tutelados en este título (art. 339 CP).

Finalmente, antes de pasar a analizar cada tipo específico, desde un punto de vista práctico, se establece una atenuante genérica, así, si el culpable de cualquiera de los hechos tipificados en este título hubiera procedido voluntariamente a reparar el daño causado, los Jueces y Tribunales le impondrán la pena inferior en grado a las respectivamente previstas (art. 340 CP)1131.

1. - Ordenación del territorio

La remisión expresa en la rúbrica del Capítulo primero a la "Ordenación del Territorio"1132, obliga al penalista a hacer un esfuerzo dirigido a delimitar lo más nítidamente posible el objeto específico de protección en una parcela novedosa en el espectro punitivo en el que confluyen, además, distintas y variadas disciplinas. El primer acercamiento nos lleva a la consideración de que la expresión "Ordenación del Territorio" se refiere a una serie de medidas que confluyen en la idea de poner orden en la acción del hombre sobre el espacio territorial. Ahora bien, al acercarse a esa idea inicial de ordenar de un modo armónico el desarrollo de un determinado espacio geofísico, aparece un variado abanico de disciplinas que desde los más diversos enfoques tienen como objeto de análisis, bien las propias normas de ordenación territorial, bien, el resultado de la aplicación de las mismas. De igual modo, las administraciones públicas que intervienen con competencia en la materia son múltiples: la administración local, la administración autonómica, la administración estatal e incluso la administración supraestatal de la Unión Europea. La expresión "Ordenación del Territorio" parte de una realidad superior, del interés general de dar un uso adecuado a los recursos, posibilitando -en definitiva el desarrollo y la calidad de vida de los ciudadanos. En esta línea, la Ordenación del Territorio aparece como un instrumento para el bienestar colectivo, y los delitos tipificados en el capítulo primero del Título XVI del Libro segundo del CP encuentran su ubicación sistemática correcta entre los delitos contra el medio ambiente en sentido amplio, dejando a un lado la opción de otros proyectos legislativos anteriores, que optaban por incluir dichas figuras delictivas entre los delitos socio-económicos, por las implicaciones especulativas que de los mismos se desprenden1133.

Es la normativa sobre ordenación del territorio el bien jurídico a proteger por los tipos penales. En la medida en que la propia actuación sancionadora de la administración ha resultado ineficaz y en la medida que la articulación de una defensa penal de la actuación del administrativa inspectora, a través del delito de desobediencia, no ha podido asegurar la vigencia del ordenamiento en esta materia, la opción del legislador ha sido la de crear unos tipos penales que, básicamente se contraen al castigo de las edificaciones sin licencia, en el art. 319, y a la prevaricación administrativa, en el art. 320 del CP1134.

La proclamación constitucional del derecho a la propiedad privada, en el art. 33, nos indica que éste debe referenciarse a la función social "que delimitará su contenido". En la interpretación constitucional del derecho el TC declaró, en su sentencia 37/1987, de 26 de marzo1135, que el contenido del derecho había experimentado una profunda transformación que hoy impide que sea entendido en los términos que resultan del art. 348 del CC, como "mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el bien objeto de dominio reservado a su titular". La función social se integra, por lo tanto, en el contenido esencial del derecho a la propiedad. El derecho de propiedad tiene hoy un significado equívoco derivado de que su contenido varía según el objeto sobre el que se realice el derecho. La Constitución, en su art. 47, al tratar el derecho a la vivienda señala los límites de la propiedad urbanística e indica que la ley regulará el derecho de propiedad del suelo "y la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación" y añade "la comunidad participará en la plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos"1136.

Por otra parte, el propio concepto de Ordenación del Territorio, como colocación de las cosas en el lugar que les corresponde dentro de una porción de la superficie terrestre concreta, es una realidad cambiante, dependiente de diversas circunstancias sociales, políticas, económicas y culturales. En la ordenación territorial de un espacio geofísico cualquiera confluyen hechos meramente naturales. Del mismo modo, la historia demuestra constantemente como los elementos más significativos sobre los que se han construido las reglas que ordenan un territorio concreto en una época determinada dejan de ser útiles de acuerdo a la evolución de los avances culturales y sociales de la población con el paso del tiempo (así, por ejemplo, la articulación de un vial de tren en una población minera, que constituyó uno de los ejes centrales sobre los que fueron apareciendo el resto de los elementos sociales, culturales y económicos de una determinada población, deja de tener ninguna utilidad como elemento vertebrador del territorio en el momento en el que se produce un cierre estratégico de la actividad minera, originado por un interés económico de la empresa que gestiona el mineral que se venía extrayendo; o la situación en la que han quedado determinadas vías pecuarias, ejes sobre los que se vertebraron las sociedades rurales tradicionales, ahora sin uso social...). Esta realidad unida al principio de intervención mínima del derecho penal, el cual curiosa-mente en su carácter fragmentario ha llevado al legislador a incriminar estas conductas, obliga, en cuanto ultima ratio legis del Ordenamiento Jurídico, a ser respetuoso con el resto de las formas de control social formales e informales de los que dispone la sociedad, y, en especial, con la ingente normativa jurídico-administrativa existente en materia urbanística. Para ello, será imprescindible delimitar claramente el interés objeto de tutela penal, de un lado, y las conductas que siendo lesivas al mismo, son merecedoras de sanción punitiva, de otro lado1137.

La propia Carta Europea de la Ordenación del Territorio señala como sus objetivos fundamentales los siguientes: el desarrollo socioeconómico de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente, junto a la utilización racional del territorio. La realización...

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