Normas reguladoras de los convenios interadministrativos de los entes locales
| Autor | Carlos González-Antón Álvarez |
| Cargo del Autor | Profesor Titular EU de Derecho Administrativo Universidad de León |
Este capítulo tiene por finalidad repasar cuáles son las normas aplicables a los distintos convenios interadministrativos. Habrá que tener en cuenta la prelación de fuentes que rige no sólo para la Administración local sino la general para las Administraciones públicas, aunque, como se verá, la aplicación supletoria puede alcanzar, según algunos autores al propio Derecho Internacional Público, al menos, a varios de sus principios.
No existe, ni mucho menos, un corpus regulador de los convenios interadministrativos; si merece una calificación, es la de fragmentaria y mínima. Esto es cierto para los convenios interadministrativos en general y también puede ser predicado de aquellos en los que interviene una entidad local, con el agravante de que todavía existe una mayor dispersión normativa. Con carácter previo, haré un breve repaso a las normas que han regulado la actividad convencional de los entes locales.
En España, la mayor experiencia en convenios interadministrativos, por razones obvias, se localiza en las relaciones entre el Estado y las Corporaciones locales. De una forma muy sintética, señalo seguidamente los hitos más relevantes de la evolución del régimen jurídico de esta institución convencional. El origen de las relaciones -o tensiones- entre el poder central/real y las Corporaciones locales se remonta al propio origen de muchas de ellas. Pero, obviamente, no debemos iniciar este estudio en la Edad Media por carecer ahora de relevancia jurídica, máxime cuando los convenios presuponen una paridad entre los sujetos que los suscriben, igualdad que no ha existido ni material ni formalmente hasta fechas muy recientes 416. En el ámbito de la normativa más estrictamente local, no se localizan muchos antecedentes de las normas que rigen las relaciones de colaboración de las Administraciones locales; sólo se puede reseñar que se atribuye a los Alcaldes alguna competencia que tiene que ver con la colaboración interadministrativa. Una de las más explícitas, teniendo en cuenta su fecha, es la competencia del Alcalde contenida en el artículo 74. 12 de la Ley de 8 de enero de 1845, de organización y atribuciones de los Ayuntamientos, que reza:
Artículo 74: Como administrador del pueblo, corresponde al Alcalde, bajo la vigilancia de la Administración superior: [...] 12. Corresponderse con los Alcaldes de otros pueblos o distritos en la misma provincia, cuando fuese necesario para arreglar intereses comunales, ó para el mejor desempeño de sus peculiares obligaciones
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Esta atribución hoy se nos antoja sólo como una incipiente relación de colaboración administrativa, pues prácticamente se ciñe al elemento de comunicación, aunque la mutua información sigue siendo imprescindible como fase previa a otras actuaciones de colaboración más activas. El precepto citado fue reproducido con mayor o menor fidelidad en las subsiguientes leyes de régimen local que jalonan nuestro siglo XIX 417.
El artículo 68 de la Ley Municipal de 20 de agosto de 1870 ya recoge la obligación de los Ayuntamientos de prestar los que denominamos servicios obligatorios, y también incorpora expresamente la obligación de colaboración interadministrativa.
Artículo 68: Es obligación de los Ayuntamientos procurar por sí ó con los asociados, en los términos que más adelante se expresará, el exacto cumplimiento, con arreglo á los recursos y necesidades del pueblo, de los fines y servicios que, según la presente ley, estén sometidos a su acción y vigilancia, y en particular de los siguientes:
1.º Conservación y arreglo de la vía pública.
2.º Policía urbana y rural.
3.º Policía de seguridad.
4.º Instrucción primaria.
5.º Administración, custodia y conservación de todas las fincas, bienes y derechos del pueblo.
En los asuntos que no sean de su exclusiva competencia, están igualmente obligados a auxiliar la acción de las Autoridades generales y locales para el cumplimiento de aquella parte de las leyes que se refiera a los habitantes del término municipal ó deba cumplirse dentro del mismo, á cuyo efecto procederán en conformidad a lo que determinen las mismas leyes y los reglamentos dictados para su ejecución
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Desde este momento ya aparece con más definición la necesidad de establecer relaciones de colaboración interadministrativa, sin que aún se aluda a los convenios, aunque ya se prevé la posibilidad de que los Ayuntamientos formen, «entre sí y con los inmediatos asociaciones y comunidades para la construcción y conservación de caminos, guardería rural, aprovechamientos vecinales y otros objetos de su exclusivo interés» 418.
Dando un salto hasta el siglo XX, MENÉNDEZ REXACH, en un estudio sobre convenios, destaca que desde la aprobación del Estatuto Municipal de Calvo Sotelo en 1924, ya se reconocen mecanismos de colaboración entre las entidades locales, algunas fórmulas voluntarias (mancomunidades) otras forzosas (agrupaciones)419. En esta línea también apunta que el Reglamento de Servicios de 17 de junio de 1955 recogió la posibilidad de la creación de consorcios entre las Corporaciones locales y otras entidades públicas como instrumento de colaboración interadministrativa420. Hay que esperar a la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local de 19 de noviembre de 1975 para encontrar una verdadera previsión de técnicas de colaboración, en concreto en sus Bases números 47421 y 48 422. Este autor llama la atención sobre el distinto significado que tiene el convenio interadministrativo según que la colaboración se refiera a las competencias locales o a las competencias del Estado 423. En el primero de los supuestos sí se diseña una auténtica relación de colaboración, ya sea con la creación de una entidad personificada o sin ella. Por el contrario, en la colaboración en materias de competencia del Estado, es éste el que por medio de decisiones unilaterales, normativas o meramente administrativas articula la actuación de las entidades locales, lo que da lugar a «una relación administrativa de subordinación y no de coordinación, al ser la competencia exclusivamente del Estado» 424. En este caso, faltan, pues, los elementos necesarios para poder hablar de un verdadero convenio. Sí quiero destacar una observación terminológica que realiza MENÉNDEZ REXACH en la que destaca que cuando la normativa mencionada emplea la palabra «convenio» parece referirla a los «supuestos de colaboración meramente relacionales», es decir, los que no crean una persona jurídica. Por el contrario, si la colaboración da lugar a una entidad personificada, se emplea la expresión «entes instrumentales», lo que no excluye la existencia del acuerdo o convenio.
Al lado de la normativa local, ha habido normas de carácter sectorial que también han previsto la posibilidad de aprobar convenios como instrumento de colaboración interadministrativa. No todos eran convenios en sentido estricto -de naturaleza contractual 425-, ya que muchas de las normas lo que preveían eran actos administrativos de la Administración del Estado necesitadas de aceptación por la entidad local 426.
La inexistencia de una normativa que regule los convenios interadministrativos con un mínimo de completitud ha sido denunciado por gran parte de la doctrina; denuncia que, sin embargo, presupone que es posible aprobar dicha norma. ¿Qué habilitación ostenta el Estado para aprobar normas sobre los convenios interadministrativos? Si tenemos en cuenta la naturaleza contractual de los convenios, podríamos pensar en un primer momento que serviría el título competencial de legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas (artículo 149.1.18.ª). Sin embargo, los convenios interadministrativos no son contratos administrativos, por lo que existen argumentos para impedir la aplicación de esta competencia427. A pesar de ser cierto esto, no se debe olvidar que la legislación básica sobre contratos de las Administraciones públicas prevé la aplicación de sus principios a los convenios interadministrativos en su artículo 3, que tiene carácter básico. La exposición de motivos de la LCAP justifica la aprobación de la Ley partiendo de la atribución que hace el artículo 149.1.18.ª de la Constitución al Estado de la «competencia exclusiva para promulgar la legislación básica sobre contratación administrativa». De todo ello, se podría deducir que si un precepto básico dictado en ejercicio de las competencias sobre contratación administrativa impone la aplicación de los principios de esta contratación a los convenios interadministrativos, el legislador estatal o bien considera los convenios como parte de la contratación o bien entiende que tiene otros títulos, que no explicita, para proceder a esa regulación. Ese otro título sólo podrá ser el de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Pero en este punto es necesario descubrir si lo básico puede alcanzar la regulación de los convenios interadministrativos en los que no participe la AGE. Sobre un aspecto concreto de esta cuestión ya se ha pronunciado la doctrina, así, BAÑO LEÓN entiende que es discutible que el Estado pueda exigir la publicación como requisito necesario para la efectividad de los contratos, ya que los convenios son una manifestación voluntaria de articulación entre distintas Administraciones y no un instrumento normativo regulable desde el exterior por de las propias Comunidades Autónomas. «Podría, en resolución, argüirse que si los Convenios son expresión de la «autonomía» constitucionalmente garantizada sería contradictorio imponer el marco en que esos convenios deben moverse. De lo que resulta la necesidad de que sea cada una de las Comunidades Autónomas la que a su vez asuma...
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