La Ley reguladora de las bases del régimen local: posición en el sistema de fuentes, bloque de constitucionalidad y función constitucional en la concreción de la autonomía local
| Autor | Mayte Salvador Crespo |
| Cargo del Autor | Universidad de Jaén - Área de Derecho Constitucional |
| Páginas | 85-119 |
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Para garantizar la autonomía local, la Constitución crea un conjunto normativo presidido por una ley básica que no es otra que la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LRBRL), a la que corresponde la regulación del régimen jurídico de la Administración local.
La LRBRL se convierte en el punto de partida de la regulación de las entidades locales en España, al conformar el marco normativo más significativo a la hora de fijar las bases del régimen local, lo que explica técnicamente la resistencia de esta ley frente a cualquier manipulación por otras leyes con diferente objeto.165
La Constitución establece una garantía institucional de la provincia y el Tribunal Constitucional se ha encargado de preservarla desde sus primeras sentencias; pero a partir de este mínimo, la concreción del principio de autonomía queda remitida a la Ley. La Ley 7/1985, de las bases del régimen local, es la norma que de forma más precisa regula el régimen local en lo referente a la ordenación del esquema de relaciones interadministrativas, los mecanismos esenciales de articulación entre entidades territoriales y la consideración de las entidades locales como administraciones públicas. No obstante, la legislación básica en materia de régimen local no se contiene sólo en la LRBRL.166 Leyes tan importantes como la Ley 5/1985, de 19 de junio, del régimen electoral general (LOREG); la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las haciendas locales, y el Real decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de las disposiciones legales vigen-
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tes en materia de régimen local (TRRL), ofrecen las pautas necesarias para entender el sistema de relaciones ente las distintas administraciones públicas, y de forma particular la posición de la Administración local en el conjunto del Estado. Así mismo hay que tener en cuenta los preceptos de la Carta Europea de la Autonomía Local y todos los instrumentos jurídico-políticos promulgados en el marco de las competencias básicas del Estado, sin olvidar, como es lógico, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
La Ley 7/1985 es el texto legal con el que el Estado da respuesta a la regulación de las bases sobre el régimen local que se prevé en la Constitución en el artículo 149.1.18 en relación con el artículo 148.1.27. En su elaboración, aparte de la obligada dependencia respecto del texto constitucional, se tuvieron en cuenta otra serie de factores como el desarrollo del proceso autonómico y la promulgación de los estatutos de autonomía, que influyeron y explican algunas de sus carencias en aspectos tan fundamentales como el núcleo de competencias locales, financiación, o un derecho reaccional que hiciera efectiva la autonomía local frente a las agresiones del legislador estatal y autonómico. Éstas, entre otras causas puramente for-males, han hecho que, desde su aprobación en 1985, la LRBRL haya sido objeto de debate en sede doctrinal y jurisprudencial por la posición que debía ocupar en el sistema jurídico y por la virtualidad de sus contenidos.
Se trata de una ley bastante detallada y minuciosa, con una extensión de ciento veinte artículos y con ciertas particularidades que la convierten en una ley atípica. Lo primero que llama la atención de la Ley 7/1985 es su propia denominación como Ley reguladora de las bases del régimen local, "como queriendo advertirnos de que algo raro hay en ella".167 El término bases se refiere a su condición de ley básica en el sentido del artículo 149.1.18 de la CE; es decir, como criterio para separar las competencias entre los poderes centrales del Estado y los de las comunidades autónomas con relación a municipios, provincias e islas.168 Pero la utilización de este término no es achacable a un equívoco del constituyente. Desde el anteproyecto de Constitución se venían empleando una pluralidad de expresiones para definir la fórmula de la concurrencia en España.169 A lo largo de todo el debate constituyente y finalmente en el texto constitucional, se suceden expresiones como
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legislación básica, bases o normas básicas para referirse a una misma cosa. El artículo 149.1 es especialmente significativo de lo que se expresa y no puede dejar de ser criticable que se sacrifique precisión jurídica en pro de una mal entendida buena redacción que con el objeto de evitar repeticiones.170 Otra posible explicación es que durante los debates constituyentes la principal preocupación fue la construcción dogmática de la categoría de la concurrencia, la definición de lo que debía entenderse por básico y no el análisis de las expresiones que se contienen en el artículo 149.1 de la CE.171 La utilización del término bases en la ley objeto de estudio conduce sin duda a la confusión, porque el nombre evoca las leyes de bases referidas en los artículos 82 a 85 de la CE, que contemplan uno de los posibles tipos de delegación legislativa de las Cortes Generales al Gobierno y que poco tiene que ver con la LRBRL. Ésta es una ley ordinaria aunque, para terminar de aumentar la confusión, incluye una delegación legislativa en su disposición adicional primera, autorizando al Gobierno para refundir las disposiciones legales en materia de régimen local en el plazo de un año. Para evitar equívocos, quizá hubiera sido más lógico denominarla simplemente como Ley de régimen local.172
A Ha vista de estas consideraciones, las características fundamentales de esta ley se pueden resumir en las siguientes:
(i) En su aspecto formal, se trata de una ley ordinaria, pero de una ley ordinaria "especial" por la importancia de su contenido para las entidades locales constitucionalmente reconocidas.173
(ii) Es una "ley básica", no en el sentido de las leyes de bases a las que alude el artículo 82 de la CE, que implica una delegación legislativa y precisan de una articulación posterior por parte del propio Estado, sino en la línea prevista en el artículo 149.1.18 de la CE, en que la ley estatal fija las bases o "directrices fundamentales" relativas a las materias allí enumeradas. Bases susceptibles de desarrollo legislati-
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vo, a cargo del Estado o de la comunidad autónoma según las materias. Las consecuencias que se derivan de este carácter de ley básica son principalmente dos: por un lado, la legislación autonómica no podrá vulnerar dichas bases; pero, por otro, las bases no podrán descender a detalles o pormenores impropios de su naturaleza de tales, ya que eso supondría una traba para la facultad legislativa de desarrollo reconocida a las comunidades autónomas.174
(iii) Es una ley delegante según lo dispuesto en el artículo 82.2 de la CE, puesto que autoriza al gobierno de la nación para refundir en el plazo de un año las disposiciones legales vigentes de acuerdo con lo dispuesto en la disposición derogatoria de la Ley.175
(iv) Cumple adicionalmente una función de "ley marco", en relación con las competencias legislativas o de desarrollo de la legislación estatal sobre régimen local, eventualmente asumidas por las comunidades autónomas de estatuto ordinario.
La Ley 7/1985 es por tanto una ley compleja en su composición final y en ella se pueden diferenciar dos grandes bloques:176
(i) El del estatuto subjetivo de los entes locales y ordenaciones relacionadas, que puede subdividirse a su vez en tres ámbitos: el de la organización y funcionamiento internos de los entes locales que sean relevantes para la autonomía local; el régimen jurídico general de la Administración pública, y el de las haciendas locales.
(ii) Destinado a establecer una adecuada conexión con la legislación sectorial correspondiente a través del mecanismo de asignación de competencias a los entes locales, que en consecuencia quedaría fuera de la nueva legislación sobre el régimen local.
La LRBRL comenzó a regir a los veinte días de su publicación, innovando todo el panorama normativo del régimen local existente hasta entonces. Por su carácter básico, no produjo la derogación en bloque de todo el régimen local preexistente hasta su promulgación, pero sí supuso la derogación de multitud de leyes, disposiciones administrativas y reglamentos anteriores que se oponían o resultaban incompatibles con sus disposiciones, según se desprendía del apartado c) de la disposición derogatoria de la misma.177 No obs-
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tante, como apunta Parejo, el problema se planteó...
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