Regulación legal, ámbito de aplicación y naturaleza jurídica del recargo
| Autor | María José Romero Rodenas |
| Cargo del Autor | Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, UCLM |
| Páginas | 7-26 |
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El recargo de prestaciones ha estado presente en todo momento en la evolución normativa de la Seguridad Social y más concretamente en la regulación de las prestaciones derivadas de accidente de trabajo. Así, ya en la Ley 30 de enero de 1900, de Accidente de Trabajo, que implanta la responsabilidad empresarial objetiva por riesgo en los supuestos de accidente de trabajo "...ocurridos a sus operarios con motivo y en ejercicio de la profesión o trabajo que realicen..." (Art. 2), se establecía que "las indemnizaciones determinadas por esta Ley se aumentarán en una mitad más de su cuantía cuando el accidente se produzca en un establecimiento u obras cuyas máquinas u artefactos carezcan de los aparatos de precaución..." (Art. 5.5), estableciendo la posibilidad de su aseguramiento, al igual que las del conjunto de responsabilidades por riesgos contenidas en la Ley (Art. 12). En parecidos términos se pronunciaría el Real Decreto de 28 de julio de 1900, que aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley, reiterando la procedencia del incremento de las indemnizaciones derivadas de accidente de trabajo en los supuestos expresados.
La regulación anterior se mantuvo hasta la entrada en vigor de la Ley de Accidente de Trabajo de 10 de enero de 1922, en la que si bien se mantenía el incremento de las indemnizaciones en la mitad más de su cuantía, cuando las obras, máquinas o artefactos careciesen de los aparatos de precaución previstos, dispuso expresamente que esta indemnización incrementada no sería susceptible de aseguramiento, criterio que se ha mantenido hasta nuestro días, si bien no exento de posicionamientos doctrinales críticos1. Con ligeros retoques, principalmente en lo concerniente a los supuestos de devengo de esta especial indemnización, aunque manteniendo en todo momento su importe "en una mitad más de su cuantía", aparece el recargo en sucesivas
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normas posteriores2hasta el Decreto de 22 de junio de 1956, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Accidentes de Trabajo y su Reglamento de aplicación, cuya novedad más sobresaliente radica en atribuir al recargo carácter sancionador frente a su anterior consideración como indemnización especial. La regulación contenida en el Reglamento sería objeto de una importante reforma mediante Decreto de 6 de diciembre de 1962, que por una parte amplia el concepto de contingencia protegida, incluyendo las enfermedades profesionales, y por otra parte extiende sensiblemente los supuestos que pueden gene-rar el derecho a esta indemnización especial o adicional.
Un cambio profundo en la regulación se llevó a cabo por Decreto de 21 de abril de 1966, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley de Bases de la Seguridad Social, cuyo art. 147 contiene por primera vez la referencia al recargo de prestaciones, sustituyendo la cuantía fija de la mitad de la indemnización por un porcentaje comprendido entre el treinta y cincuenta por ciento del importe de la prestación reconocida por contingencia profesional (indemnizaciones a tanto alzado, pensiones vitalicias, y cantidades tasadas en el baremo por lesiones permanentes no invalidantes), estableciéndose la aplicación del porcentaje en función de la gravedad de la infracción y atribuyendo la competencia para su imposición a las comisiones Técnicas Calificadoras, indicando igualmente los supuestos que pueden dar lugar a su imposición.
Con muy ligeras variaciones el recargo de prestaciones pasaría más tarde al artículo 93 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, y final-
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mente al art. 123 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el vigente Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social3.
En materia de compatibilidad del recargo con otras prestaciones, el art. 42.3 LPRL establece que las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados y de recargo de las prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social, precepto este que, como tendremos ocasión de ver, abunda en la configuración del recargo como indemnización, lo que implica una notoria afectación jurídica a las diversas reclamaciones que, sustantivas o procesales, derivan del recargo.
Asimismo contiene una referencia explícita al recargo la LISOS en su art. 42.3 al señalar que en las relaciones de trabajo mediante empresas de trabajo temporal, la empresa usuaria será responsable de las condiciones de ejecución del trabajo en todo lo relacionado con la protección de las seguridad y salud de los trabajadores, así como del recargo de prestaciones económicas del sistema de Seguridad Social que puedan fijarse en caso de accidente de trabajo o enfermedad profesional.
Con esta regulación queda plasmada legalmente la que se ha denominado tercera vía de resarcimiento patrimonial del beneficiario de prestaciones de Seguridad Social derivadas de contingencia profesional, plenamente compatible con la responsabilidad objetiva cubierta por el sistema de Seguridad Social, y con la reclamación de daños y perjuicios por culpa o negligencia del empresario, o de terceros, en la causación del daño, a cuyas cuestiones habremos de referirnos posteriormente.
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El recargo de prestaciones resulta de aplicación a los trabajadores incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social, y asimismo a los trabajadores por cuenta ajena de los Regímenes Especiales en los que o bien se regula específicamente el mismo, como sucede con los trabajadores por cuenta ajena del Régimen Especial de los Trabajadores del Mar4, o bien su normativa reguladora se remite en materia de prestaciones al Régimen General de la Seguridad Social, tal y como ocurre con los trabajadores por cuenta ajena del Régimen Especial Agrario5y trabajadores del Régimen Especial de la Minería del Carbón6. En consecuencia el recargo no resultará aplicable a quienes figuran incluidos en los regímenes especiales de los trabajadores por cuenta propia o autónomos, empleados de hogar y estudiantes, e igualmente quedarán excluidos de su aplicación los funcionarios civiles del Estado, funcionarios militares y funcionarios de la Administración de Justicia, cuya normativa de Seguridad Social se contiene en regímenes especiales al margen del sistema de Seguridad Social.
Cuestión polémica ha sido, sin duda, la relativa a la imposición del re-cargo a las Administraciones Públicas, cuando estas tienen la condición de empleadoras y el personal a su servicio, laboral, funcionario o estatutario, figura de alta en el Régimen General de la Seguridad Social. En principio, no parece que debería existir ningún problema con relación al personal laboral, aunque es cierto que las Administraciones Públicas
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en ocasiones han pretendido obviar la imposición del recargo apelando a su naturaleza sancionatoria e invocando en su apoyo el art. 45 de la LPRL, conforme al cual en el ámbito de las relaciones de personal civil al servicio de tales Administraciones, las infracciones en materia de seguridad y salud laboral serán objeto de responsabilidades a través de la imposición de medidas correctoras de los correspondientes incumplimientos y conforme al procedimiento establecido al efecto7. Asimismo, en aquellos otros supuestos en los que media la existencia de una contrata y el accidente que afecta al personal de la Administración se produce por la actuación de la empresa contratista, se ha invocado la inexistencia de responsabilidad solidaria sobre la base de no tratarse de contratas referidas a la propia actividad, con amparo en estos casos en lo dispuesto en el art. 42 ET y art. 42.1 LISOS.
Los Tribunales, sin embargo, no han sido receptivos a estas argumentaciones, manteniendo la responsabilidad directa, o en otros casos solidaria, de las Administraciones Públicas, sobre la base de entender que tratándose de trabajadores dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social, resulta de plena aplicación lo establecido en el art. 123 LGSS, dado que su condición de Administración Pública no le atribuye situación de privilegio alguno en cuanto a las prestaciones de Seguridad Social y recargo de las mismas, sosteniendo que lo dispuesto en el art. 45 LPRL es de aplicación exclusivamente a las "infracciones administrativas", pero no al recargo de prestaciones (STSJ Cataluña de 5 de febrero de 2004, rec. 864/01) rechazando la exoneración de las Administraciones en los casos de contratas que no sean de la propia actividad sobre la base de entender que la responsabilidad en materia de recargo de prestaciones no nace del art. 42 ET, ni tampoco del art. 127 LGSS, sino del art. 42.3 LISOS, (STSJ Cataluña de 13 de julio de 2006, rec. 5918/05). En todo caso se insiste en que lo determinante es que a la Administración se le atribuya la condición de empresario infractor, lo que sucederá siempre que le resulte imputable culpa o negligencia en el cumplimiento de sus obligaciones en materia de prevención, y en el caso de mediar una contrata, si el accidente se produce en los locales o instalaciones de una Administración
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Pública, su responsabilidad podrá dimanar del incumplimiento de las obligaciones en materia de coordinación de actividades empresariales a que se refiere el art. 24 LPRL, (STSJ Cataluña de 27 de octubre de...
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