Las acciones de regreso contra autoridades y funcionarios públicos
| Autor | Juan José Díez Sánchez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Alicante |
| Páginas | 208-234 |
- Por razones estrictamente de conveniencia la aportación se circunscribe a las previsiones del art. 145 de la LRJ-PAC, dejando al margen la responsabilidad de Jueces y Magistrados a la que se refieren los arts. 296-297 y 411 a 413 de la LOPJ, y la llamada responsabilidad contable actualmente regulada en el art. 177 de la LGP (Ley 47/2003, de 26 de noviembre), aplicando los procedimientos a que se refiere el art. 20 del RD. 429/1993, de 26 de marzo.
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La acción de regreso es una de esas cuestiones que por mucho que se empeñe el ordenamiento jurídico en contener y regular, no parece que vaya a pasar de ser una realidad virtual. Está pero no se aplica, y por más que el legislador entienda conveniente y necesario mantenerla y aun modificar su tipificación normativa la terca realidad demuestra que no tiene efectividad por cuanto no se hace operativa.
No cabe invocar el carácter novedoso de la institución para intentar justificar su ineficacia, pues bien se sabe que hace ahora más de un siglo que nuestro ordenamiento jurídico -aunque de manera indirecta- la contempla y, al menos, medio siglo desde su plasmación como tal acción. No creo, tampoco, que la razón de su inoperancia resida exclusivamente en los requisitos que una u otra norma contienen para hacerla operativa en tanto se han ensayado distintas fórmulas, sin que el resultado haya sido diferente en absoluto. Por ninguna de las vías reguladas hasta el momento por nuestro ordenamiento, se ha conseguido poner en marcha la misma, ya que no se tiene conocimiento de su existencia o trascendencia judicial, lo que resulta particularmente llamativo sobre todo teniendo en cuenta que los órganos judiciales sí han realizado pronunciamientos de condena a la Administración, de los cuales era deducible -y/o esperable- posibles consecuencias para las autoridades o funcionarios causantes del comportamiento lesivo. Tal vez, eso sí, queda pendiente de demostrar -con la suficiente perspectiva- si las últimas reformas acometidas por la legislación actualmente vigente producen un cambio apreciable, por más que al no querer negarlo de entrada lo dudemos seriamente dados los antecedentes y sobre todo la sociología del sistema.
No obstante lo anterior, es necesario seguir insistiendo en esta acción, empezando por conocer en detalle las debilidades o insuficiencias que depara el vigente marco normativo, analizando de paso las propuestas que doctrinalmente se han sugerido y su virtudes o reparos, así como las que pueden contribuir a mejorarlo o perfeccionarlo. Nos parece, en efecto, que existen razones bien fundamentadas que acreditan la necesidad de mantener esta institución, si bien los hechos acreditan que su inaplicación no hace tambalear ningún cimiento del funcionamiento público, pues si así fuera hace tiempo que la Administración pública hubiera sido declarada en ruina1. Probablemente, esto mismo sucede en otros paí-Page 209ses que disponen una regulación análoga o diferente a la nuestra, aunque los estudios comparados consultados no contienen datos respecto al alcance efectivo de la medida2, al margen, de constatar que en otros, como los EE.UU. de América, el Estado no tiene acción de regreso contra los empleados federales3.
Una buena dosis de pragmatismo no viene mal para encarar este tema, intentando no pedir imposibles aunque no renunciemos a la utopía.
La primera norma que suele mencionarse a este propósito es la Ley de 5 de abril de 1904, posteriormente desarrollada por el Decreto de 23 de septiembre de 1904, que aprueba su reglamento, y que en propiedad ninguna relación tiene con la acción de regreso, ya que lo que regula es precisamente la responsabilidad personal directa de autoridades y funcionarios frente al principio de irresponsabilidad de la Administración pública4. Norma vigente hasta la reforma de la Ley 30/1992 operada por la Ley 4/1999, la cual dispone que quedan derogados aquellos dos textos "relativos a la responsabilidad civil de los funcionarios públicos". De esta última expresión (limitada a los funcionarios), se ha podido deducir5 que no se ha derogado íntegramente aquella norma, ya que no menciona Page 210 a las "autoridades". Creo, sin embargo, que esa exégesis no resulta procedente por cuanto el texto de la propia Ley de 1904 se refiere a los empleados públicos, o lo que es igual, a los funcionarios civiles del orden gubernativo, cualquiera que sea su clase y categoría. Esto es, dicha Ley permitía exigir la responsabilidad civil directamente a todos los funcionarios, término que incluía "desde Ministro de la Corona hasta agente de la Autoridad". No era, como se ve, una norma que regulase ninguna acción de repetición sino al contrario excluía la responsabilidad de la Administración y establecía sólo la personal del empleado, a exigir por la vía judicial civil ordinaria, con las salvedades de los altos cargos que correspondía conocer de las demandas a una Comisión del Senado o a la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo (arts. 4y5). A pesar de su larga vigencia, pocas dudas existen en torno a su ineficacia6.
Esta situación cambiará, en efecto, con la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954, en tanto, de acuerdo con lo previsto en su art. 121, se introduce en nuestro ordenamiento el carácter directo de la responsabilidad de la Administración (de todas las Administraciones públicas, como se deduce de sus primeros artículos y explicita de forma patente el artículo 133.2 de su Reglamento7) sin perjuicio de las responsabilidades que aquélla "pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo". Si bien esta previsión puede conceptuarse como la primera en el reconocimiento de la acción de regreso, no obstante, carece de una regulación mínima sobre los requisitos y el procedimiento correspondiente para actuarla, dejando asimismo abierta la vía judicial ante los tribunales del orden civil8.
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Por ello la auténtica primera norma que sí prevé como tal esta acción de regreso, será el art. 410 del Texto refundido de la LRL de 24 de junio de 1955, cuyo ámbito, obviamente, quedaba contraído al local; tenía carácter, en principio potestativo ("podrá"); se encomendada incoarla a la "Corporación Local" (Pleno); los sujetos contra quienes podía dirigirse eran "Autoridades, funcionarios y dependientes", y se requerían los elementos subjetivos de "culpa o negligencia graves"9. Poco tiempo después una medida similar implantará el Decreto de 26 de julio de 1957 que aprueba el Texto refundido de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, al incorporar en el art. 42 aquella acción, sin perjuicio de admitir que los particulares puedan exigirla también directamente contra las autoridades y funcionarios en los supuestos del art. 43.
En la actualidad, definitivamente asentada la responsabilidad objetiva y directa y exclusivamente exigible a la Administracion (art. 145.1 LRJ-PAC) sigue existiendo una regulación dual de las acciones de regreso. Por una parte, la contenida en el art. 78.3 de la LRBRL (Ley 7/1985, de 2 de abril), aplicable únicamente a los miembros de las Corporaciones locales, y, por otra parte, la previsión de aplicación general contenida en el art. 145.2 LRJ-PAC. Este precepto, como todos los relativos al titulo X "De la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus Autoridades y demás personal a su servicio", -según la Exposición de Motivos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre- "hace así realidad la previsión contenida en el artículo 149.1.18ª de la Constitución". Lo que comporta, en otras palabras, que es de aplicación plena o general a todas las Administraciones públicas y a todos los sujetos a que el precepto alude vinculados o relacionados con las mismas10. Hay que advertir al respecto, que dicho precepto en su versión originaria11 ha sufrido una modificación parcial, sustancial, con ocasión de la Ley 4/1999, de 13 de enero, objeto de análisis más tarde, en tanto su desarrollo lo lleva a cabo el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que regula el procedimiento para exigir la responsabilidad patrimonial de autoridades y personal al servicio de la...
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