El modelo de financiación de las regiones italianas: la importancia del principio de coordinación estatal.
| Autor | Elena Manzano Silva |
| Cargo del Autor | Contratada FPU del Área de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Extremadura |
| Páginas | 135 - 158 |
Page 135
La evolución del regionalismo italiano puede –como declara el profesor ROLLA– ser dividida en cuatro etapas perfectamente diferenciadas: “su institucionalización por la Constitución Republicana, el inicio de la experiencia de las Regiones de estatuto especial, la activación y la consolidación de las Regiones de autonomía ordinaria y la reforma constitucional del bienio 1999-2001”1.
La Constitución de la República italiana (en adelante, CI), aprobada el 22 de diciembre de 1947, declara la unidad de la nación italiana al mismo tiempo que reconoce y promueve las autonomías locales, debiéndose efectuar en los servicios que dependan del Estado la más amplia descentralización administrativa así como la adecuación de los principios y métodos de su legislación a las exigencias de la autonomía y de la descentralización.2 De este modo, se enfatiza el principio de autonomía hasta llegar a convertirse en uno de los ejes fundamentales de laPage 136República y en el fundamento que inspira el sistema de organización territorial. Pese a lo expuesto, su manifestación no fue del todo homogénea ni abarcó todo el territorio italiano, quedando en un principio limitada a determinadas zonas en las que resultaba especialmente conveniente el reconocimiento de un mayor grado de descentralización funcional.
Las primeras regiones instituidas fueron las cinco de Estatuto especial, tres de éstas fueron creadas en atención a las particularidades lingüísticas y étnicas de la población y para dar solución a complejas reivindicaciones territoriales (Valle de Aosta, Trentino-Alto Adile, Friuli Venecia Giulia); las dos restantes fueron constituidas para dar respuesta a tendencias separatistas (Sicilia) o bien por las particulares condiciones de aislamiento y retraso económico y social (Cerdeña). Esta especialidad se traducía en la práctica en la titularidad de mayores competencias que las que ostentaban el resto de Regiones (llamadas de Estatuto ordinario)3.
Tal diferenciación fue, con el transcurso de los años, perdiendo su sentido y justificación en las causas referidas4. La ausencia de razones de peso, sumada a las demandas del resto de Regiones, incidieron de forma considerable en la presentación de diversas propuestas normativas a lo largo de las últimas legislaturas mediante las que se pretendía una mayor atribución competencial a favor de las Regiones de Estatuto ordinario, y de este modo paliar, en cierta medida, las diferencias de trato existentes a nivel regional.
Page 137
Pese a los avances logrados con leyes tan destacadas como la llamada “Ley Bassanini 1” en la que se permitía al Gobierno que transfiriera a las Regiones y a los Entes Locales ciertas potestades legislativas5 sobre agricultura, materia forestal, pesca, agroturismo, caza, desarrollo rural y alimentación6, habrá que esperar a la Ley Constitucional núm. 3/ 2001 de 18 de diciembre, para poder hablar de una importante modificación de disposiciones constitucionales desde su entrada en vigor en 19487 y de las propias relaciones entre el Estado y las entidades territoriales italianas en pro de la autonomía de estas últimas.
El artículo 114 de la CI abre el Título V que bajo la rúbrica de las Regiones, Provincias y Municipios es el encargado de regular los aspectos básicos de la organización territorial del Estado italiano. Este precepto, en consonancia con el 5 CI, proclama que los Municipios, las Provincias, las Ciudades metropolitanas y las Regiones son entes autónomos con sus propios estatutos, facultades y funciones según los principios establecidos en la Constitución. A la luz del referido artículo, el profesor ROLLA concluye que “La adhesión del texto constitucional a los nuevos procesos de
El modelo configurado por la Ley constitucional núm. 3/2001 responde asimismo a la necesidad de conceder a Regiones que no disponen del Estatuto especial, otras modalidades y condiciones especiales de autonomía. De este modo, en el apartado 3º del artículo 116 se prevé la posibilidad de que la Región interesada pueda asumir competencias sobre determinadas materias de las que antes no disponía, con el alcance y las condiciones que se reflejen en una ley estatal. Esta norma deberá ser aprobada en las Cámaras por mayoría absoluta de sus componentes, previo acuerdo entre el Estado y la propia Región, razón por la que autores como ZANON la han catalogado de “atípica y reforzada9”. Con este precepto se instaura en el modelo italiano el llamado regionalismo diferenciado, que como pone de manifiesto MORRONE es mencionado usando fórmulas diversas, como “regionalismo asimétrico, clausula de asimetría, regionalismo de geometría variable, regionalismo a dos velocidades”, con las que se acentúa el hecho de que cada territorio pueda alcanzar un desarrollo propio y específico atendiendo a sus características propias y a sus especiales necesidades, con independencia del resto10. Así establecido, la aplicación de este precepto permite que las Regiones que tienen una elevada capacidad de gobierno puedan gozar del mismo régimen que las Regiones con Estatuto especial y conducir gradualmente a la superación de la distinción entre Estatutos regionales especiales y ordinarios.
La reforma constitucional ha incidido también en el marco de la distribución competencial. En el artículo 117 se detallan una serie de competencias de titularidad legislativa exclusiva estatal11, atribuyendo automática-Page 139mente el resto de las existentes a las Regiones12. Al mismo tiempo, se enumeran una serie de competencias concurrentes en las que el Estado y las entidades territoriales comparten tareas13. El anterior texto contenía unaPage 140lista cerrada de materias atribuidas a las Regiones mientras que el resto eran automáticamente consideradas de titularidad estatal. Como afirma el profesor GALLO “Esta inversión, es típica de las constituciones federales (Suiza, Alemania, Estados Unidos) y es similar al nuevo perfil organizativo de nuestra República, un indudable rasgo de federalismo que supera y modifica el tenue regionalismo de la previsión precedente”14.
Junto a lo descrito, el modelo italiano se caracteriza por la consagración constitucional del llamado principio de subsidiariedad, con el que se pretende que en el marco de la distribución de las funciones y tareas se dé preferencia a los ámbitos institucionales o sociales más cercanos a los ciudadanos. Autores como KOTZUR vinculan este principio con la llamada “justicia distributiva, la justicia por medio de la organización”, un reparto justo de tareas y de responsabilidades a todos los niveles, asegurando la cercanía al ciudadano y la transparencia en la decisión15. Como indica D´ATENA las remisiones al mencionado principio en el texto constitucional son dos:
“-La primera se refiere al principio de subsidiariedad en sentido vertical que es usado como criterio de distribución de las funciones administrativas de los entes territoriales (Art. 118 párrafo 1º)
-La segunda se refiere, en cambio, al principio de subsidiariedad en sentido horizontal, el cual se expresa a través de la norma que impone, en general, a los entes territoriales el deber de favorecer “la autónoma iniciativa de los ciudadanos, de manera particular o asociada, para el desarrollo de actividades de interés general, sobre la base del principio de subsidiariedad”16
De este modo, concluye PASTORI, el referido precepto lleva a cabo la “recomposición/ reconstrucción del sistema existente y una redistribución de las funciones que parte de las instituciones de base”17.
Con esta intención descentralizadora, se efectúa una distribución competencial en la que las Regiones pasan a ser las protagonistas, debiendo como es lógico, disponer de mecanismos de financiación adecuados con los que se garantice la correcta prestación de bienes y servicios. No es de extrañar, siguiendo este razonamiento, que acto seguido, en el artículo 119 de la CI, se plasme el principio de autonomía financiera de las entidades sub-estatales italianas al disponer lo siguiente:
“Los Municipios, Provincias, Ciudades metropolitanas y Regiones gozarán de autonomía financiera para sus ingresos y gastos.
Los Municipios, las Provincias, las Ciudades metropolitanas y las Regiones tendrán recursos autónomos, con facultad de establecer y recaudar sus propios impuestos e ingresos, conforme a lo dispuesto en la Constitución y a los principios de coordinación de la Hacienda Pública y del sistema tributario, y dispondrán de una coparticipación en el rendimiento de impuestos del Tesoro procedente de su respectivo ámbito territorial.”
Junto a los tributos propios y a la participación territorial en los tributos de titularidad estatal (tributi erariali), se prevén las aportaciones del Fondo Perequativo que sin afectación forzosa de su destino sirvan para asegurar la suficiencia financiera de los territorios de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba