Régimen de usos del dominio público singulares y privativos: valorización precaria
| Autor | María de los Ángeles Fernández Scagliusi |
| Páginas | 178-235 |
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Las finalidades pretendidas con la valorización afectan a las Administraciones Públicas al gestionar sus bienes, porque deben tener en cuenta los imperativos derivados de la rentabilidad patrimonial y favorecer el desarrollo armonioso de las inversiones privadas en el marco de una estrategia global de protección del valor de los bienes públicos. De hecho, es perfectamente lícito que las Administraciones se preocupen por los objetivos financieros que pueden conseguir con la explotación de sus bienes, pero sin descuidar en ningún caso la afectación.
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En primer lugar, ha de comenzarse el análisis por la LPAP y, dentro de las técnicas para valorizar, detener la atención en la utilización de los bienes demaniales que permite esta norma, ya que el régimen jurídico de estos bienes, en buena medida, se centra en el problema de su uso, aprovechamiento o explotación, pudiendo afirmarse que el sentido principal de la regulación de aquellos bienes, es decir, de su régimen jurídico exorbitante, radica en garantizar y ordenar su utilización tanto por los particulares como por los entes públicos308.
Quiere decirse que una de las manifestaciones de la valorización tiene lugar a través de las ocupaciones del dominio público, ya que los usos que se lleven a cabo permiten obtener una ganancia y disfrutar de las mejoras realizadas por los ocupantes309. Los operadores privados proporcionan un desarrollo financiero de los bienes públicos gracias a la ocupación y a la productividad aportada.
El capítulo I del título IV de la LPAP relativo a la utilización de los bienes y derechos de dominio público regula, en sus secciones segunda y tercera, los usos de los bienes por parte de los particulares en función de su destino, esto es, diferencia entre los bienes destinados al uso general y los destinados a la prestación de un servicio público310. La utilidad pública a la que están dedicados los bienes integrantes del dominio público puede resultar de una afectación al uso directo del público o a un servicio público.
Dentro del primer grupo, nuestro Derecho permite tres tipos diferentes de utilización de este dominio público311: uso común, uso especial y uso privativo, pero son los dos últimos los que permiten efectuar una valorización o rentabilización de los bienes, al poder conllevar sus títulos habilitantes la exigencia de una contraprestación o el pago de una tasa. El carácter económico de la tasa por ocupación del dominio público confirma la valorización perseguida.
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Ciertamente, las autorizaciones y las concesiones pueden ser otorgadas a título gratuito, con el requisito de pago de una contraprestación o de condiciones, o estar sujetas al pago de una tasa, canon o impuesto por la utilización privativa o el aprovechamiento especial de unos bienes demaniales determinados, que generan, de esta manera, la obtención de ingresos. La concepción según la cual el dominio público constituye una riqueza económica que las Administraciones deben explotar se manifiesta no solo en la regulación establecida para el uso de este dominio, teniendo en cuenta motivaciones diversas, sino también en los ingresos percibidos por el uso llevado a cabo por los particulares. No obstante, debe tenerse en cuenta que en estos supuestos no es el criterio económico y de rentabilidad derivado de la consecución de ingresos fiscales el que guía esta exigencia, sino que existen también criterios de interés general que pueden imponer una reducción de las tasas e incluso su supresión312. Sin
embargo, aunque no puede desconocerse esta circunstancia, sí es cierto que el producto obtenido de las mismas se destina a la financiación de los gastos públicos y constituye así una técnica para lograr recabar beneficios de los bienes.
Otra clasificación que la LPAP no acoge formalmente, pero que sí lo hace en el ámbito local el Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL), diferencia entre uso normal y anormal: el uso normal es el que responde a la naturaleza de un bien, de acuerdo a su finalidad habitual; mientras que el anormal es aquel contrario a su destino o afectación313. Pues bien, este último, que puede admitirse siempre que no produzca una degradación del dominio público, permite más valorización que el normal314. Así, por ejemplo, puede observarse que pa-
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sear por la calle (uso normal) no posibilita la misma rentabilización que la instalación de terrazas, postes, casetas, etc. en la vía pública (uso anormal).
Por ello, siempre que las utilizaciones que efectúan los particulares sobre el dominio público no obstaculicen ni entorpezcan la finalidad principal del mismo (en ese caso deben ser calificadas como anormales y, consecuentemente, prohibirse), estas pueden concurrir y colaborar en la valorización; a pesar de lo cual, no puede olvidarse que el dominio público es siempre y por definición de titularidad pública y que, de conformidad con el acto de afectación, ha de cumplir unas funciones determinadas que no deben verse menoscabadas.
A) Uso común: ausencia de valorización
El uso común se ha considerado tradicionalmente como la nota que define a todos los bienes que conforman el dominio público. Sin embargo, no cabe seguir atribuyéndole este carácter al haberse incorporado a este concepto los bienes destinados a un servicio público315. Esta clase de uso se caracteriza por corresponder por igual a todos los ciudadanos (la afectación del bien lo es al uso general y el mismo se verifica indiscriminadamente de forma anónima), de modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados. Por tanto, su presupuesto objetivo lo constituyen todos los bienes aptos para ser utilizados por la sociedad en su conjunto, mediante el aprovechamiento indistinto de sus miembros en función de sus propias necesidades. El bien atiende a una necesidad común, sentida por la generalidad, aunque no se dé un uso real, efectivo y actual por todos al mismo tiempo316. Este uso público puede ser consecuencia de la naturaleza del propio bien o producto de las necesarias obras de transformación de la realidad física, como ocurre en el caso de las carreteras o vías urbanas317. Dicha naturaleza es la que nos lleva a citar la controvertida existencia de un grupo de bienes especiales dentro del dominio público que configura el dominio público natural o por naturaleza318, contrapuesto al artificial, de características físicas antagónicas. La especialidad del demanio natural procede pre-
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cisamente de la existencia de bienes cuya naturaleza o condición física demanda o reclama la demanialidad319y, en definitiva, un régimen especial de protección más intensa dentro de los bienes demaniales320. En otras palabras, la afectación y la condición física del bien aparecen íntimamente unidas, de modo que, mientras existan dichas características naturales en el bien, la afectación permanece y, consecuentemente, la condición demanial.
Son precisamente las características y los fines que cumplen los bienes que integran este dominio público natural los que ocasionan que si los mismos desaparecen o se destruyen, puedan ponerse en peligro necesidades primarias o incluso vitales. Por ello, la protección de estos recursos es imprescindible para el mantenimiento de las condiciones de vida o necesidades básicas de la sociedad. Así, los bienes están rigurosamente protegidos cumpliendo el mandato expreso de la propia CE, que establece en el art. 45.2: Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva. Y causando, con ello, menos posibilidades de rentabilización que las ofrecidas por el dominio público artificial. No quiere decirse que se impida la utilización321, pero sí que el régimen de uso, protector de los bienes y de su naturaleza, permite un juego más limitado a la valorización.
El art. 6 d) de la LPAP establece el principio tendencial322, en virtud del cual una de las notas características a las que deben ajustar su gestión y administra-
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ción los bienes y derechos demaniales es la dedicación preferente al uso común frente al uso privativo. Cuando no exista ninguna razón para privar a la colectividad del disfrute de una parte del dominio público ni de beneficiar a un particular de tal ventaja sin recibir ninguna contraprestación, la Administración no debe optar por los usos especiales ni privativos, sino mantener el destino común de dichas dependencias.
En este tipo de utilización no concurren circunstancias que lo singularizan. Los principios que deben respetar los actos administrativos o disposiciones que se dicten sobre la utilización de estos bienes son la libertad, gratuidad, igualdad, generalidad y la libre concurrencia.
La libertad de acceso es uno de los pilares fundamentales de este uso común y supone que no se precisa una autorización ni ningún otro acto administrativo de aplicación que legitime cada vez la operación. Sin embargo, esta innecesari-
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dad de título habilitante no quiere decir que no existan límites fijados por su naturaleza, el bloque integrado por la normativa demanial pertinente y los actos de afectación o adscripción...
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