El régimen de los servicios mínimos obligatorios tras la LRSAL
| Autor | Lorenzo Mellado Ruiz |
| Cargo del Autor | Profesor titular de Derecho Administrativo |
| Páginas | 61-73 |
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La LRBRL no solo regula una serie de materias o competencias mínimas para todos los municipios, bajo la apuntada reserva, no obstante, de su necesaria «determinación legal», sino también los servicios públicos básicos o necesarios que, en función de su población, han de prestarse obligatoriamente por los municipios. El art. 26.1 LRBRL sigue recogiendo el catálogo de estos servicios básicos municipales, desde la conocida premisa de la población respectiva. Pero es un error distinguir entre servicios obligatorios y competencias necesarias. Ambas son prestaciones que han de ofrecer los entes municipales81. La diferencia estriba en el nivel de concreción de su previsión
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legal -y de la necesidad de la intermediación legal ordinaria en el primer caso- que convierte a las segundas en auténticas obligaciones de los Ayuntamientos, exigibles por los ciudadanos -por su reconocimiento pleno directamente en la legislación básica de régimen local-82. No hay, por ello, una cuarta categoría competencial en el art. 7 LRBRL. Los servicios municipales son también «competencias», propias de los municipios -por atribución básica directa estatal o por atribución complementaria de desarrollo autonómica-, o ejercidas por delegación, aunque resulte forzada la necesaria integración entre los conceptos de «gestión autónoma» y la «necesariedad» de la prestación de determinadas actividades para los ciudadanos83. No existe una disociación del régimen jurídico de ambos tipos de actividades, con la LRBRL en la mano, que justiique una prevalencia -y menos una exclusividad- para la prestación de los servicios mínimos obligatorios y una restricción -o excepcionalidad- para la prestación del resto de competencias «propias» que no se coniguran, solo funcionalmente, pues, como servicios mínimos. A mi juicio, los servicios y actividades necesarios, aunque potestativos en su implantación, no son subsidiarios respecto de los servicios mínimos, aunque se caliiquen como «obligatorios». Ambos coadyuvan, en el fondo, a dotar de contenido y efectividad -e incluso de sentido democrático- al principio de autonomía local. Otra cosa es que, en la práctica, los servicios «básicos» del art. 26.1 LRBRL sean, más en tiempos de contracción presupuestaria, en cierta forma prioritarios o prevalentes en su prestación, desde la innegable necesidad de una cierta racionalización de la cartera de servicios que decide asumir, según sus características y capacidad, cada municipio. Entiendo que establecer legalmente, y con carácter básico, una «prelación» para el ejercicio de las competencias municipales choca frontalmente con la garantía constitucional de autonomía local, con la legitimidad democrática directa de los entes municipales y con la garantía constitucional de la suiciencia inanciera y la autonomía de gasto de estos (arts. 1.1, 140 y 142 CE).
En este sentido, entiendo que hay que interpretar la mantenida función genérica de «asistencia» de las Diputaciones Provinciales en beneicio del aseguramiento de los servicios mínimos
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por parte de los entes municipales titulares de las competencias para su materialización. Sigue diciendo así el art. 26.3 LRBRL que la asistencia de las Diputaciones Provinciales o entidades equivalentes a los municipios, prevista en el art. 36 LRBRL, se dirigirá preferentemente -no dice «exclusivamente»- al establecimiento y adecuada prestación de los servicios mínimos, aun en su nueva regulación del art. 26, apartados 1.º y 2.º de la LRBRL.
Del contraste entre el contenido de ambos artículos surgen, así, algunas dudas interpretativas. Si los servicios obligatorios del art. 26 LRBRL fueran prevalentes y «estrictamente obligatorios», habría que entender que, como concreción de las «materias genéricas» del art. 25.2 LRBRL, su exigibilidad se fundamenta, como apuntábamos, en la plenitud de su coniguración legal. Pero, por ejemplo, ¿cómo es obligatorio que los municipios de más de 5.000 habitantes presten el servicio de biblioteca pública sin que tal «competencia» esté reconocida o atribuida como «propia», con anterioridad, en el art. 25.2 LRBRL, al menos de manera especíica? -sí cabe inducirla, lógicamente, de la competencia relativa a la promoción de la cultura y equipamientos culturales, pero estrictamente hablando se trata de un servicio obligatorio no «atribuido» especíicamente por la propia ley básica de habilitación general-.
Dejando de lado estas posibles cuestiones dudosas, el art. 26.1 LRBRL concreta las competencias/materias más relevantes o básicas del art. 25.2 LRBRL como servicios obligatorios que deben prestar los municipios84, sin apenas cambios en relación a su versión anterior -se suprime, por ejemplo, el servicio de «control de alimentos y bebidas» exigible a todos los municipios85y la
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necesidad de establecer mercados en los municipios con más de 5.000 habitantes; y se transforma, en coherencia con la pérdida de competencias prevista en el art. 25.2 LRBRL, la necesidad de «prestación de servicios sociales» de los municipios con más de 20.000 habitantes, en la «evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social» y el servicio de «protección del medio ambiente» por la protección solo del «medio ambiente urbano»-. Es verdad, sin embargo, que no es lo mismo prestar servicios en materia de servicios sociales, en general, que limitarse a las funciones ahora especificadas -se pasa, así, de una necesaria actuación prestacional, y de una mayor capacidad formal de coniguración del servicio, a una mera función de identificación de las situaciones de necesidad asistencial-. La ambigüedad e indeterminación de los periles competenciales de actuación ha podido ser una de las causas de la desarticulación y desbordamiento de los niveles prestacionales, en algunos casos y ámbitos, de los entes municipales. Pero quizás haya podido ser más por la falta de previsión, equilibrio y ponderación de los intereses y necesidades en presencia que por la generalidad de los términos legales. Y lo cierto es que la «concreción» -como envés de la especificación y aclaración funcional de las materias- llevada a cabo ahora en este punto reduce enormemente la capacidad de maniobra, en la posibilidad de establecer «políticas sociales propias», de los municipios, aún dentro de los necesarios márgenes legales supralocales. Y con razón se ha podido sostener, por ello, la posible desiguración de la acción local de gobierno, como actividad política plena, con la consecuente merma de la potencialidad prestacional inherente a la concepción positiva del principio de autonomía local. Como se ha podido sostener, «la LRSAL introduce numerosas modificaciones en el contenido del art. 26 LRBRL en relación a la prestación de los servicios mínimos obligatorios por los municipios, hasta el punto de que, en nuestra opinión, simplemente, no va a depender de aquellos ni su funcionamiento ni la forma de gestión de los mismos. Ello supone una limitación indudable a la autonomía local constitucionalmente garantizada»86.
La gran novedad de la reforma de la LRBRL en este punto del aseguramiento de los servicios municipales obligatorios es indudablemente la transformación del papel de las Diputaciones
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Provinciales como «entes de coordinación» para su satisfacción en los pequeños municipios (art. 26.2 LRBRL). Al margen de ello, la reforma también incrementa realmente las «competencias propias» de las Diputaciones en el art. 36 LRBRL, pero desde una perspectiva más instrumental que material, en el tradicional sentido de asistencia y apoyo a los municipios, aunque el afán clarificador también ha conllevado, en sentido esta vez negativo, la supresión del anterior apartado e) del art. 36.1 LRBRL, que atribuía a las Diputaciones Provinciales como competencia propia, y genérica, el «fomento y administración de los intereses peculiares de la provincia».
Efectivamente, en aquellos con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación Provincial respectiva, o entidad equivalente, la que coordinará la prestación no de todos, pero sí de los servicios que pueden calificarse como «esenciales» -obviamente, aun con variaciones en su redacción literal, se trata de los servicios obligatorios que han de prestar, según el art. 26.1 LRBRL, todos los municipios, con independencia de su población, aunque también se incluye alguno de los no englobados en este primer tipo, como el tratamiento de residuos-: recogida y tratamiento de residuos, abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales, limpieza viaria, acceso a los núcleos de población, pavimentación de vías urbanas y alumbrado público.
De nuevo, la cuestión no reside tanto en asumir la «necesidad» o conveniencia operativa de tal previsión87, tanto por la propia naturaleza «básica» y «común» de los servicios -que no pueden verse afectados por los problemas económicos y inancieros del Ayuntamiento correspondiente- como por las propias y tradicionales funciones de apoyo y colaboración de la instancia provincial en la actividad prestacional de sus municipios, sino en «deducir» el propio sentido de la opción regulatoria del legislador.
Porque lo que no queda claro en la ley es precisamente en qué consiste -y si es algo distinto a sus ya reconocidas funciones de apoyo- dicha labor de «coordinación superior»88.
Del texto deinitivo de la LRSAL se...
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