El régimen jurídico de la zona especial de desarrollo mariel en Cuba

AutorLourdes Dávalos León
CargoAbogada del Área de Derecho Mercantil de Uría Menéndez (Madrid)
Páginas167-175

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Introducción
Antecedentes de la Zona Especial de Desarrollo Mariel

El pasado 1 de noviembre de 2013 se produjo la entrada en vigor en Cuba de un conjunto de normas llamadas a regular la creación y funcionamiento de lo que se denomina la «Zona Especial de Desarrollo Mariel» (la «ZEDM»).

La ZEDM se ha concebido como una zona franca comercial e industrial que abarca 465,4 kilómetros cuadrados, ubicada a 45 km al oeste de La Habana. Geográficamente, la ZEDM se encuentra en el centro de la región del Caribe y las Américas, donde se localizan los principales puertos de la región, en un área estratégica del tráfico comercial marítimo de mercancías.

La ZEDM no es la primera zona franca que ha existido en Cuba. Sus antecedentes históricos y jurídicos se encuentran en tres zonas francas (Mariel, Berroa y Wajay) desarrolladas por el Gobierno cubano durante los años 90 del siglo pasado bajo el Decreto-Ley 165/1996, sobre zonas francas y parques industriales (derogado por la disposición final segunda de la nueva ley cubana de inversión extranjera, Ley N.º 118/2014).

La puesta en marcha de aquellas zonas francas tenía como principal fin propiciar la entrada de divisa al país con la atracción de capital extranjero y crear nuevos lazos económicos con terceros países en una etapa de crisis de la económica cubana conocida como el «Periodo Especial».

Esta crisis se produjo, en esencia, debido al derrumbe del antiguo campo socialista del que dependía la economía cubana. Tras el triunfo de la revolución cubana en 1959, la URSS asumió un papel preponderante en la ayuda comercial al país, y posteriormente el Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME) se convirtió en el gran aliado económico-comercial de Cuba.

En ese escenario, las incipientes zonas francas creadas en Cuba competían con aproximadamente otras 65 zonas francas, instauradas en distintos países caribeños y centroamericanos, cuya actividad de producción estaba destinada en especial al mercado de los Estados Unidos, mercado que desde 1960 está vedado para Cuba por la aprobación de las normas que integran el bloqueo o embargo de Estados Unidos contra Cuba.

Ya en 1999 las tres zonas francas cubanas contaban con más de 240 operadores, siendo la mayoría de ellos comerciales, y el resto prestadores de servicios y compañías productoras, estas últimas básicamente del sector tecnológico. Los países con mayor presencia en Cuba en aquella etapa de las zonas fran-cas fueron España y Panamá.

En 2002 la inversión extranjera en Cuba de la mano del desarrollo de las zonas francas llegó a un punto máximo cuando las asociaciones económicas internacionales, incluidas las empresas mixtas o joint ventures —operadores en las zonas francas y demás clases de negocios conjuntos y formas de

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inversión—, llegaron a sumar unas 400 empresas que suponían alrededor de 3.000 millones de dólares en inversión de capital extranjero.

Sin embargo, a partir de ese mismo año el Gobierno cubano por cuestiones de política económica llevó a cabo un proceso de cierre de empresas en las zonas francas, con la consiguiente caída de la inversión extranjera en la isla, destacándose el año 2008 como el momento de menor presencia extranjera en Cuba (solo 200 empresas), con una baja actividad comercial.

No hay dudas de que en aquel momento las zonas francas ayudaron a desahogar las dificultades económicas padecidas por el Periodo Especial. Sin embrago, una mezcla de factores, como (i) la carencia de mejores y más palpables incentivos legales y fiscales a la inversión, (ii) determinados aspectos logísticos, de infraestructura y ubicación de aquellas zonas francas, (iii) los procedimientos y la política econó-mica del Gobierno, junto a (iv) las dificultades del embargo, incidieron negativamente en la seguridad jurídica de las transacciones internacionales desarrolladas en la isla y llevaron al cierre definitivo de las pioneras zonas francas cubanas con la consecuente disminución de la inversión extranjera.

La ZEDM dentro de las reformas de la economía cubana

Con base en estos antecedentes, llegamos a nuestros días, en los que Cuba vuelve a vivir un periodo de cambios impulsados por el Gobierno ante el descenso de la inversión extranjera y el deterioro de la economía cubana en los últimos años. Esta nueva etapa ha sido bautizada por las autoridades cuba-nas como «la actualización del modelo económico y social cubano», y tiene como guía fundamental la implementación de un variado conjunto de reformas establecidas en los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, aprobados por el Gobierno el 18 de abril de 2011 en el marco del VI Congreso del Partido Comunista de Cuba (los «Lineamientos»).

Los Lineamientos apuestan por la promoción y atracción de la inversión extranjera en su capítulo III («Política Económica Externa») bajo 12 principios fundamentales (Lineamientos números 96 al 107) que responden, al menos, a una clara identificación e intención de corregir los aspectos críticos que hasta el momento han frenado el crecimiento de la inversión extranjera y de obtener los benefi-cios que de ello se desprende para el país, entre otros: (i) la creación de empleo local, (ii) el desarrollo de infraestructuras y proyectos de alta tecnología, y (iii) la sustitución de importaciones versus aumento de la exportación de productos con valor añadido cubano.

La regulación de la ZEDM nace inspirada en estas directrices, pues dentro de esos 12 principios, se aprobó el Lineamiento N.º 103 con el objetivo de promover la creación de zonas especiales de desarrollo (como la ZEDM) a modo de nueva puerta de entrada de inversores en la isla.

Para ello, el Gobierno cubano impulsa un plan que comprende (i) la transformación de los sectores económicos más estratégicos, (ii) la apertura progresiva de la economía cubana hacia el mercado exterior, y (iii) el perfeccionamiento de la legislación y procedimientos sobre evaluación y aprobación de inversiones por parte de las autoridades cubanas, que se dirige a eliminar las trabas procedimentales y formales que en la práctica han caracterizado las fases legales del proceso de establecimiento de las distintas modalidades de inversión extranjera en Cuba.

Fase inicial y operativa de la ZEDM

La actividad y operativa de las empresas que se establezcan en la ZEDM se desarrollará alrededor del megapuerto del Mariel, actualmente en fase de construcción.

El proyecto de infraestructura de este puerto, que será el centro de la ZEDM, es el más relevante desarrollado hasta hoy en Cuba y cuenta con apoyo directo de Brasil tanto desde el punto de vista financiero como en el desarrollo de las obras de construcción. La terminal de contenedores del puerto comenzó a construirse en 2010 a cargo de una joint venture cubano-brasileña formada por Quality Cuba, S.A. y la Compañía de Obras e Infraestructura (COI), filial de Odebrecht.

Además, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social y el Banco de Fomento del Gobierno brasileño han propiciado unos 682 millones de dólares como parte de la financiación de 900 millones dólares del proyecto conjunto con el Gobierno cubano.

La primera etapa de la terminal de contenedores de 702 metros de muelle, con capacidad y prestaciones para la operación de buques Super-Post-Pana-

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max se inauguró el 27 de enero de 2014 y se encuentra ya en explotación. La gestión del puerto y sus terminales corresponde a la reconocida compañía PSA International de Singapur, bajo una concesión administrativa que el Gobierno cubano le concedió para este fin.

La regulación de la ZEDM

El paquete normativo inicial de la ZEDM está compuesto por el Decreto-Ley N.º 313, de la Zona Especial de Desarrollo Mariel, del Consejo de Estado de la República de Cuba (el «Decreto Ley 313» o la «Ley») y el Decreto N.º 316, Reglamento del Decreto Ley de la Zona Especial de Desarrollo Mariel, del Consejo de Ministros de la República de Cuba (el «Reglamento»). Estos cuerpos legales, junto a 6 resoluciones complementarias dictadas por varios Ministerios e instituciones gubernamentales cubanas, integran las bases jurídicas de los regímenes especiales de la ZEDM.

Asimismo, el Gobierno trabaja en la redacción y aprobación de otras normas complementarias y necesarias para la operativa en la ZEDM que se espera entren en vigor durante el presente año y el próximo. Ya en el primer trimestre de 2014 se han promulgado la Resolución N.º 139/2014 del Minis-terio de Finanzas y Precios, y la Resolución N.º 14/2014 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social relativo a los impuestos sobre salarios de los empleados que presenten servicios en la ZEDM. Además, el Ministerio de Finanzas y Precios, mediante la Resolución N.º 149/2014, aprobó los valores mínimos del suelo en propiedad para cada zona de la Parte Norte del Sector A de la ZEDM.

Como colofón a esta serie de cambios normativos, el Gobierno cubano aprobó el 29 de marzo de 2014 una nueva ley de inversiones...

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