El régimen jurídico de las lenguas regionales en Francia y el problema de la ratificación de la Carta europea de lenguas regionales y minoritarias: ¿es necesario revisar la Constitución?
| Autor | Olivier Lecucq |
| Páginas | 142-154 |
Page 144
En Francia, el régimen jurídico de las lenguas regionales es objeto de importantes controversias que oponen, por un lado, a los partidarios de una política proactiva de defensa y de promoción de lenguas regionales en nombre de la identidad y de la pluralidad cultural; y, por otro lado, a aquellos que temen que la emancipación de estas lenguas en el espacio público sea una oportunidad para un incremento del comunitarismo que ponga en peligro el principio de igualdad, tan querido por nuestra República. El debate se cristalizó en torno al problema de la ratificación de la Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias de 1992, rubricada por Francia en 1999, y ha redoblado en intensidad desde que esta ratificación constituyó uno de los compromisos adoptados por el presidente de la República, François Hollande, durante la campaña presidencial del 2012. Y no es infrecuente que, en las regiones en las cuales el uso de una lengua regional está ampliamente extendido, como Bretaña, el País Vasco o Córcega, la población se manifieste para recordarle su compromiso y rogarle que lo lleve a cabo. La idea es que, por este acto, Francia tome la medida de la necesidad de proteger y apoyar un patrimonio cultural con una riqueza de 75 lenguas regionales reconocidas,1 siga el movimiento favorable a las lenguas regionales o minoritarias constatado en nuestros vecinos europeos, y legitime así su propia acción en favor del francés y de la francofonía en el concierto internacional. La reivindicación no ha sido solo objeto de manifestaciones, se ha traducido también en varios proyectos y proposiciones de revisión constitucional destinados a permitir esta ratificación;2y, en definitiva, François Hollande, en un correo enviado al Sr. Urvoas, que es uno de los parlamentarios más comprometidos en la materia, ha anunciado de propia iniciativa una reforma constitucional que tiene este objetivo.3La actualidad obliga, por lo tanto, a revisitar el estado de la cuestión tal y como se plantea en Francia y, especialmente, a aportar precisiones sobre el hecho de saber, por una parte, por qué hay que pasar por una revisión constitucional cuando la ratificación de la Carta europea se llevó a cabo sin ningún obstáculo jurídico en la gran mayoría de los países europeos firmantes; y, por otra parte, por qué esta revisión constitucional tiene que dejarnos algo perplejos vistos los principios que irradian la República francesa bajo el imperio de la Constitución del 4 de octubre de 1958.
A primera vista, estos interrogantes pueden parecer, sin duda, curiosos para el lector español y tanto más al catalán cuanto que es cierto que las lenguas regionales son objeto en España de un régimen intensamente protector, en todo caso tratándose de lenguas oficiales distintas del castellano, reconocidas por los estatutos de las comunidades autónomas, como el catalán. Esto no significa que, al sur de los Pirineos, la temática no provoque ciertas crispaciones, como lo ha demostrado, por ejemplo, la sentencia del Tribunal Constitucional del 28 de junio de 2010 a propósito del examen de la ley orgánica de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña,4en el que para los magistrados se trataba de hallar un difícil equilibrio entre, por un lado, el deber de conocimiento, de puesta a disposición y de promoción del catalán; y, por otro lado, la necesidad también constitucional, aunque un poco utópica, de no conceder en Cataluña una preferencia al uso del catalán en relación con el castellano.5La situación, ciertamente, es muy distinta en Francia, en la medida de que la concepción unitaria del Estado, y la concepción universalista de los derechos, heredadas tanto de la monarquía absoluta del Antiguo Régimen como de la Revolución de 1789 han favorecido, como es de sobras conocido, la instauración de un modelo centralizador y asimilacionista en el que reinan, casi de manera absoluta, el principio de igualdad entre ciudadanos y el principio de unicidad del pueblo francés. En consecuencia, el régimen de las lenguas regionales en Francia se ve afectado de manera directa por el fundamento igualitario y unitario del modelo francés, en especial porque el constituyente añadió, en 1992, un primer párrafo al artículo 2 de la Constitución según el cual «La lengua de la República es el francés», un añadido que aunque estuviera destinado a afirmar el francés contra la «invasión» de lenguas extranjeras,
Page 145
principalmente el inglés, no ha dejado de convertirse también en un arma contra la emancipación de las lenguas regionales.6Pero es precisamente en el momento en el que la Carta europea de las lenguas regionales y minoritarias debía actuar, en 1999, cuando las características del modelo francés se afirmaron especialmente en relación con el estatus de las lenguas regionales, y en confrontación con los instrumentos internacionales que las promueven. La decisión clave es, sin duda, la del Consejo Constitucional, pronunciada el 15 de junio de 1999, en respuesta a la iniciativa del entonces presidente de la República, Jacques Chirac, de conformidad con el artículo 54 de la Constitución, que permite tal recurso con el fin de examinar si la ratificación de un tratado internacional puede ser autorizado sin revisión previa de la Constitución.7Teniendo así que juzgar sobre la compatibilidad entre la Carta europea de las lenguas regionales y minoritarias y la Constitución, el Consejo pudo extenderse sobre la concepción francesa del principio de igualdad que se opone, en substancia, a la posibilidad admitida por la Carta de conferir a «grupos» (de hablantes en este caso) unos derechos específicos y permitir, aun mínimamente, el ejercicio de estos derechos en la esfera pública (Administración, servicios públicos, etc.), y no solamente en la esfera privada.8A decir verdad, el Consejo Constitucional no ha sido la única jurisdicción en denunciar esta incompatibilidad y en exigir, en consecuencia, una revisión previa de la Constitución, puesto que, como precisaremos más adelante, el Consejo de Estado en formación consultativa y en formación contenciosa hizo valer los obstáculos constitucionales contra el texto europeo más o menos en los mismos términos y según una lógica totalmente acorde con los principios republicanos revolucionarios reconocidos en el primer artículo de la Constitución.
Esta lógica no debe, sin embargo, hacer pensar que el modelo francés lleva a la negación, o incluso a la supresión de las lenguas regionales. No se trata de una declaración de guerra contra estas últimas, sino de la necesidad de ver su expresión reducida a cierto perímetro: el del derecho de cada uno a aprender, utilizar y difundir la lengua de su elección y de hacerlo, por principio, en la esfera privada y no en la esfera pública. Y este perímetro es en verdad más flexible de lo que parece, porque se beneficia de lo que se podría llamar «tolerancias constitucionales», que ofrecen la posibilidad —incluyendo, por cierto y en cierta medida, la esfera pública— de ayudar a la defensa y a la promoción de una lengua regional. Es, por otro lado, lo que se puede retener de la revisión constitucional que se realizó en el 2008 y que, entre otras cosas importantes, introdujo un nuevo artículo 75-1, según los términos del cual «Las lenguas regionales pertenecen al patrimonio de Francia». La consagración constitucional de las lenguas regionales da así una base al equilibrio construido por la jurisprudencia entre, por un lado, el rigor de los principios y las líneas amarillas que no deben ser rebasadas; y, por otro, la tolerancia que, sin embargo, ha ido abriéndose paso con respecto a las lenguas regionales, que constituyen un elemento esencial de nuestro patrimonio. No obstante, en la apreciación de los jueces supremos, este equilibrio no permite hacer compatibles la Constitución y la Carta europea de las lenguas regionales y minoritarias, y de ahí la obligación de revisar la Constitución.
Por esta razón se ha multiplicado el número de propuestas de reforma constitucional, y, en definitiva, el presidente Hollande se ha decidido a llevarla a cabo, como se había comprometido a hacerlo. Queda, eso sí, la cuestión de que la reforma constitucional para permitir la ratificación del texto europeo debe ser bien conducida para no llevar a un debilitamiento del modelo francés.
Estos puntos serán retomados rápidamente. En primer lugar, a través de la identificación de los rasgos generales del modelo francés aplicado a las lenguas regionales; seguidamente, a través de la confirmación de este modelo por la revisión del 2008; y, finalmente, a través del peligro de debilitamiento del modelo francés que podría ser consecutivo a una revisión constitucional que permitiera la ratificación de la Carta europea de lenguas regionales y minoritarias.
Page 146
Los rasgos generales del modelo francés aplicado a las lenguas regionales se evidencian, en principio, en una limitación bastante rigurosa, pero esto no significa que no se beneficien, en realidad, de una cierta tolerancia.
A propósito precisamente de la ratificación de la Carta europea de las lenguas regionales y minoritarias, el Consejo de Estado y el Consejo Constitucional han tenido ocasión, cada uno a su vez, de establecer la lista de obstáculos constitucionales que se oponen a ella, y que someten a las lenguas regionales a un régimen de limitaciones.
En su dictamen del 24 de septiembre de 1996,9el Consejo de Estado abrió el baile considerando que si la mayoría de las estipulaciones de la Carta europea no plantea problemas de orden constitucional, deben establecerse, no obstante, unas reservas y unos límites estrictos. Las reservas afectan a las opciones que permiten la inserción en el tiempo escolar de enseñanza de las lenguas en cuestión (art. 8), y consiste en considerar esta enseñanza compatible con la Constitución siempre y cuando no revista un carácter obligatorio.10Los límites apuntan, por su parte, a las obligaciones previstas en los artículos 9 y 10 del texto europeo, que según el Consejo de Estado prevén un auténtico derecho a la utilización de las lenguas regionales o minoritarias en las relaciones con la justicia y con las autoridades administrativas. Por un lado, «las prescripciones del artículo 9 que hacen posible el uso de una lengua diferente del francés ante los tribunales penales, civiles y administrativos no podrían ser aplicadas sin que se desconocieran las obligaciones resultantes del artículo 2 de la Constitución» (que reconoce el francés como lengua de la República). Por otro lado, si la elección de algunas medidas marginales previstas por el artículo 10 en materia de uso de las lenguas regionales o minoritarias por las autoridades administrativas y los servicios públicos no parece, en sí misma, contradecir la Constitución, «esta opción no permitiría dar consistencia a la política que se habría comprometido a poner en marcha en la parte 11, consistente en promover el uso de estas lenguas en la vida pública del mismo modo que en la vida privada», de tal manera que la interpretación muy cercana de estos artículos presenta igualmente un riesgo de incompatibilidad.
Estos primeros elementos se verán rápidamente confirmados, precisados y amplificados por el Consejo Constitucional en su decisión precitada del 15 de junio de 1999, desde dos ángulos. En primer lugar, el Consejo Constitucional juzga que «las disposiciones combinadas» de la Carta europea de lenguas regionales y minoritarias, en la medida de que confieren derechos específicos a «grupos» de hablantes de lenguas regionales o minoritarias, en el interior de «territorios» en los cuales se practican estas lenguas, atentan a los principios constitucionales de indivisibilidad de la República, de igualdad ante la ley y de unidad del pueblo francés. En segundo lugar, «estas disposiciones» son igualmente contrarias al primer párrafo del artículo 2 de la Constitución, porque tienden a reconocer un derecho a practicar una lengua distinta del francés, no solo en la «vida privada», sino igualmente en la «vida pública», a las cuales la Carta une la justicia, las autoridades administrativas y servicios públicos.
En suma, como puede verse, la colisión entre la Carta y la Constitución francesa es provocada por los dos mayores rasgos del régimen constitucional que rigen el uso de las lenguas en Francia.
El primer rasgo tiende a la exclusión de toda idea tendente a conferir derechos específicos a grupos. Francia no reconoce la existencia de grupos en su territorio, es decir, minorías étnicas, religiosas, lingüísticas — como en este caso—, ni ningún otro tipo de minorías.11La concepción que defiende es, por el contrario, una concepción individualista y universalista de los derechos que promueve una igualdad entre los ciudadanos, y no una igualdad entre eventuales grupos de ciudadanos reconocidos como tales. Esto es lo que había
Page 147
conducido al Consejo Constitucional, en nombre del principio de indivisibilidad de la República y de unidad del pueblo francés, a rechazar el reconocimiento por ley de un «pueblo corso» en el seno del pueblo francés, juzgando, después de haber reconocido que el concepto jurídico de «pueblo francés» tiene valor constitucional, que «la mención hecha por el legislador de “pueblo corso, componente del pueblo francés” es contraria a la Constitución, que no conoce más que el pueblo francés, compuesto por todos los ciudadanos franceses sin distinción de origen, de raza, o de religión».12El segundo rasgo surge de la obligación de utilizar el francés en la esfera pública, obligación que, por cierto, es muy antigua13y que fue de alguna manera constitucionalizada en 1992 mediante la introducción en el artículo 2 de la Constitución de la disposición según la cual: «La lengua de la República es el francés». Esta obligación va a implicar así, por ejemplo, que una demanda redactada en una lengua regional no pueda ser admitida por ninguna jurisdicción;14o, del mismo modo, que las direcciones del correo postal no puedan ser indicadas más que en francés.15En otras palabras, si el uso de la lengua regional es perfectamente libre en la esfera privada, se encuentra intensamente constreñido en la esfera pública, en la que solo se le da la palabra al francés.
Estos principios constitucionales, que fueron de nuevo confirmados, como veremos, por el Consejo de Estado en su dictamen del 7 de marzo de 2013,16no son, sin embargo tan rígidos, como parece; y la utilización de lenguas regionales se beneficia de algunas tolerancias incluso en el espacio público.
El término tolerancia utilizado por algunos miembros de la doctrina,17y que retomamos nosotros, ha sido fuertemente criticado por otra franja de la doctrina18porque daría a entender que aquel que tolera hoy podría no tolerar mañana, y que esta manera de ver las cosas no es aceptable. Quizá sea cierto, como se señalará más adelante, desde que el constituyente introdujo en el 2008 un nuevo artículo 75-1 que consagraba las lenguas regionales como un elemento del patrimonio de Francia. No obstante, el término tolerancia expresa bien la idea de que la utilización de las lenguas regionales choca, como hemos visto anteriormente, con pilares importantes de la República francesa y que, si la Constitución permite, en cierta medida, el uso de las lenguas regionales incluso en el espacio público, esencialmente la decisión la tiene el legislador; y, por lo tanto, no existen obligaciones constitucionales en este sentido. Dicho de otra manera, nos situamos en el ámbito del permiso.
Los permisos o tolerancias en cuestión son el testimonio de que el derecho constitucional admite la expresión de las lenguas regionales en el espacio público desde el momento en el que esta expresión no cuestiona frontalmente la prohibición de derechos para grupos, así como el uso del francés con las administraciones y los servicios públicos. Es bien conocido, por ejemplo, que, en Córcega o en las colectividades de Ultramar, los debates judiciales se ven en ocasiones puntualizados por intercambios en la lengua regional, y que los jueces no están totalmente cerrados a este tipo de prácticas, e incluso a veces recurren a intérpretes para facilitarlo.19De manera más formal, la legislación vino a regular —y, por lo tanto, admitir— la utilización
Page 148
de las lenguas regionales en la esfera pública o semipública. Esto es cierto cuando se trata de la posibilidad, en algunas administraciones locales, de doblar la señalización y las denominaciones en el espacio público,20 o de publicar textos reglamentarios también en la lengua regional. Pero el ejemplo más impactante está, sin duda, en el ámbito de la enseñanza. A propósito de este punto se observará, por un lado, que el artículo L312-10 del Código de la Educación dispone, en sus tres primeros párrafos, que: «Las lenguas y culturas regionales pertenecen al patrimonio de Francia, su enseñanza se ve prioritariamente favorecida en las regiones en las que están en uso. Esta enseñanza puede ser impartida a lo largo de toda la escolaridad según las modalidades definidas por vía de convención entre el Estado y las administraciones territoriales en las que estas lenguas están en uso. El consejo superior de la educación es consultado [...] sobre los medios para favorecer el estudio de las lenguas y las culturas regionales en las regiones en las que están en uso».21Se consagra así la posibilidad reconocida, sobre la base de una convención entre el Estado y la administración local de referencia, de introducir el aprendizaje de una lengua regional a lo largo del recorrido educativo, es decir, desde preescolar (2-3 años) hasta bachillerato. Este aprendizaje puede encontrarse llegado el caso en el nivel universitario, como ocurre en la Universidad de Pau et des Pays de l’Adour, con la oferta de un grado y un máster de lengua vasca (que, por otra parte, preparan igualmente para la oposición del Ministerio de Educación de plazas de profesores de lengua vasca). No obstante, y se trata del límite del ejercicio, esta oferta no puede ser más que facultativa, y el Consejo Constitucional se ha opuesto siempre a que la enseñanza de una lengua regional de convierta en obligatoria.22Por otro lado, se admite que se puedan crear escuelas privadas llamadas de inmersión, en las que se imparte una enseñanza bilingüe o únicamente en la lengua regional. Estas escuelas se han multiplicado en algunas regiones, como es el caso del País Vasco con las ikastolas, o en Bretaña con las escuelas Diwan. Y se admite igualmente que estas escuelas reciban, sobre una base de convención con el Estado, subvenciones públicas para su funcionamiento y para sus medios humanos. El límite de estas financiaciones se encuentra, sobre todo, en la obligación para estas escuelas de aplicar un cierto programa y de someterse a cierto control del rectorado correspondiente del Ministerio de Educación, a lo que se añade que esta financiación pública no puede destinarse de ninguna manera a la construcción o a la extensión de este tipo de establecimientos.23Sin duda, podemos considerar que la reforma constitucional del año 2008, que insertaba en la Constitución el nuevo artículo 75-1 relativo a las lenguas regionales, tiende a ofrecer una base constitucional a estos distintos permisos, sin comprometer por ello las grandes líneas del modelo francés.
Entre los numerosos añadidos a la Constitución realizados por la gran revisión constitucional del 2008,24 el que afectaba a las lenguas regionales no pasó desapercibido. El nuevo artículo 75-1, según el cual: «Las lenguas regionales pertenecen al patrimonio de Francia», despertó muchas esperanzas en sus defensores. Sin embargo, no hay que equivocarse si esta disposición manifiesta claramente la voluntad del poder político de avalar su respeto y compromiso por las lenguas regionales, esto no cambia el régimen general que se aplica en el plano constitucional. Hay, por el contrario, una confirmación del modelo francés esbozado
Page 149
anteriormente, lo que el Consejo Constitucional corroboró negando al artículo 75-1 la capacidad de producir derechos subjetivos en beneficio de los hablantes de las lenguas regionales.
Los primeros comentaristas de la reforma hallaron varias razones de ser del artículo 75-1 de la Constitución.25
La principal de entre todas surge del hecho de que Francia debía, tanto por gusto como por obligación, marcar su buena voluntad con respecto a las lenguas regionales para satisfacer ciertas reivindicaciones de los defensores de las lenguas regionales, cada vez más molestos; y, sobre todo, para no ser señalada por nuestros amigos europeos, mucho más aplicados que nosotros en reservar un espacio privilegiado a las lenguas regionales y a su uso. La señal es importante por dos motivos.
Por un lado, teniendo en cuenta el contexto europeo y más ampliamente el internacional, se ha podido decir con toda la razón que «Francia difícilmente podría ahorrarse el reconocimiento constitucional de las lenguas regionales».26La revisión se inscribe así en un proceso iniciado a principios de la década de 1990 por el presidente Jacques Chirac y el primer ministro Lionel Jospin con el fin de demostrar que Francia había hecho esfuerzos por deshacerse del estatus de «aislado» en el concierto europeo.
Por otro lado, según el dicho «No hagas aquello que no te gustaría que te hicieran», resultaba paradójico que, en nombre de la diversidad cultural, Francia defendiera a capa y espada el francés frente a la hegemonía de la lengua inglesa,27y, por el contrario, estuviera corta de ánimo a la hora de promover las lenguas regionales, cuando estas últimas, evidentemente, son un objeto particularmente valioso de la diversidad cultural que se pretende proteger. Defender el francés, por ejemplo, tomando la iniciativa de la convención sobre la protección y la promoción de la diversidad de las expresiones culturales, obliga en cierta medida a defender las lenguas regionales.
Y así, en estas condiciones, el reconocimiento constitucional de las lenguas regionales debe entenderse como un propósito de comunicación mucho más que como un propósito normativo. En este sentido, hay que recordar que este reconocimiento no estaba previsto por el proyecto inicial de revisión, y que debe mucho a un cierto oportunismo político formalizado en este caso por una enmienda.28El añadido por enmienda de la disposición en cuestión no es ciertamente ningún signo de debilidad normativa, pero no nos equivocamos al pretender que jamás estuvo en la mente de los autores de la enmienda la intención de ofrecer a los defensores de las lenguas regionales mucho más de lo que ya tienen en nuestro corpus jurídico.
Es más, tanto el lugar como el enunciado de la disposición relativa a las lenguas regionales abogan en favor de una concepción al fin y al cabo minimalista del estatus de las lenguas regionales. No es anodino observar que después de haber visitado en un primer tiempo la cabeza de la Constitución, su corazón de verdad, allí donde se encuentran establecidos los grandes pilares de nuestra República, esta disposición se ha visto finalmente relegada al título XII dedicado a las administraciones territoriales.29Sin duda, el verbo relegar no es de los más pertinentes, porque se puede afirmar que es un buen lugar, si no el mejor. En efecto, este lugar expresa el nexo que une las lenguas regionales, por un lado; las colectividades territoriales, por otro; y, más especialmente, los territorios, que son, sin duda, el marco natural de la expresión de las lenguas regionales. Además, al recurrir a este lugar del texto constitucional, el poder constituyente ha evitado cuidadosamente —es decir, conscientemente— crear una situación de competencia directa entre la lengua de la República, que es el francés, y las lenguas regionales. De ello se deduce una especie de relación jerárquica entre lenguas,
Page 150
en el sentido de que solo el francés tiene cabida en el círculo restringido de los grandes símbolos y de los grandes caracteres de nuestra República. Es la lengua común y la lengua del espacio compartido cuando, como expresa el texto, las lenguas regionales no pertenecen más que al patrimonio de Francia.
El artículo 75-1 es, en consecuencia, un vector ineficaz para la emancipación de las lenguas regionales. Si las lenguas regionales deben ser preservadas y defendidas, es sólo en cuanto a patrimonio de Francia. Su protección se justifica por un afán de preservar lo que los civilistas llamarían «los bienes de Francia», en este caso bienes culturales. Al defender las lenguas regionales es, en primer lugar, la diversidad cultural de Francia lo primero que se defiende, y no una forma de subjetivación jurídica del espacio público en relación con las lenguas. Y es precisamente esta la concepción que retuvo el Consejo Constitucional cuando se le dio ocasión de aplicar el artículo 75-1 de la Constitución.
Al calor de la introducción de la pregunta prioritaria de constitucionalidad (QPC en francés) por la misma revisión constitucional del 2008, era seguro que el artículo 75-1 de la Constitución iba a ser rápidamente usado para pretender cuestionar algunos aspectos legislativos relativos a las lenguas regionales. Es precisamente lo que ocurrió con la decisión QPC del 20 de mayo de 2011, por la cual el Consejo Constitucional debía pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 312-10 del Código de la Educación, evocado más arriba, en su enunciado de aquel momento: «Una enseñanza de lenguas y culturas puede impartirse a lo largo de toda la escolaridad según modalidades definidas por vía de convención entre el Estado y las colectividades territoriales en las que estas lenguas están en uso».30Según los requirentes, estas disposiciones no garantizaban una protección eficaz y efectiva de la enseñanza de las lenguas regionales, y desconocían así el artículo 75-1 de la Constitución.
La solución que retuvo el Consejo fue tan lapidaria como clara: «Este artículo no instituye un derecho o una libertad que la Constitución garantiza; [...] no puede invocarse así su desconocimiento como apoyo para una pregunta prioritaria de constitucionalidad con el fundamento del artículo 61-1 de la Constitución; [...] por lo tanto, la reclamación es inoperante». Para comprender todos los extremos de esta decisión, conviene recordar que la pregunta prioritaria de constitucionalidad establecida por el artículo 61-1 no es admisible más que a partir del momento en el que se cuestiona un derecho o una libertad garantizados por la Constitución, lo que condujo al Consejo a negarse a juzgar los casos que afectaban por ejemplo a: la incompetencia negativa del legislador,31el vicio de procedimiento legislativo,32el reparto de competencias entre ley y reglamento,33el principio de perecuación destinado a favorecer la igualdad entre colectividades territoriales,34o también el principio de consulta a electores anterior a la modificación de los límites de las colectividades territoriales.35
En consecuencia, al rechazar apreciar en el artículo 75-1 de la Constitución la consagración de un derecho o de una libertad, el Consejo Constitucional aparta en esta materia toda forma de subjetivación; en otras palabras, la creación de derechos en beneficio de hablantes de estas lenguas. Al no conferir el artículo 75-1 ningún derecho subjetivo, su alcance debe hallarse ante todo en el carácter patrimonial de las lenguas regionales, considerado independientemente de aquellos que las practican. Retomando la bella fórmula del profesor Guy Carcassonne, los hablantes no son sino los «usufructuarios» de un bien consagrado independientemente de ellos.36Como mucho, suponiendo que se sepa qué es exactamente una lengua regional, toda lengua regional merecería ser preservada aunque ya casi no fuese hablada, e incluso hubiese dejado de ser hablada. De esta manera, bajo el efecto de una especie de nacionalización de las lenguas regionales, los hablantes
Page 151
se encuentran en gran medida desposeídos de su lengua, porque el estatus que se le confiere a esta última depende de su pertenencia al patrimonio de Francia, no de derechos lingüísticos de los que serían titulares algunos individuos o grupos de individuos. Y si importa defender las lenguas regionales, es más en razón de la riqueza de lo que aportan por sí mismas al patrimonio de Francia que en razón del interés que se pueda ver en el uso de una lengua regional por un grupo de hablantes.
No obstante, esto no es tanto como decir que el artículo 75-1 sea letra muerta. La apropiación nacional de las lenguas regionales presenta, al contrario, la muy estimable virtud de ofrecer un soporte a los múltiples dispositivos legislativos que, en el ámbito de la enseñanza, de la cultura, o de los medios de comunicación, se han esforzado, como se ha señalado anteriormente, en apoyar el despliegue de las lenguas regionales. Desde este punto de vista, la reforma del 2008 puede percibirse como una empresa de codificación y de normalización, en el sentido de que las leyes de «tolerancia» en la materia no se dejan a su suerte, sino que encuentran en el texto constitucional la referencia que les faltaba.
El artículo 75-1 contendría, en definitiva, una especie de objetivo de valor constitucional (la defensa del patrimonio de Francia, en función del cual las lenguas regionales deben ser protegidas y promovidas) que la ley tendría la tarea de concretar en leyes de desarrollo, a imagen de lo que se practica, por ejemplo, en España en aplicación de los principios directores. La legislación favorable a la expresión de las lenguas regionales se inscribiría así en un movimiento de confortación de las lenguas regionales, y en este sentido la cobertura constitucional ofrecida por el artículo 75-1 permitiría quizá autorizar algunos avances suplementarios en favor de las lenguas regionales. Pensemos, por ejemplo, en una extensión de las posibilidades de financiación pública de las escuelas privadas que adoptaran el método de enseñanza por inmersión que ha chocado hasta hoy con las circulares administrativas y con la jurisprudencia del Consejo de Estado opuestos, como ya se ha precisado, a que hubiera una intervención o ayudas públicas en el aspecto inmobiliario de las escuelas de este tipo.
El equilibrio entre rigor tradicional y tolerancia pragmática del modelo francés aplicado a las lenguas regionales no ha sido, como hemos visto, cuestionado por la reforma constitucional del 2008. ¿Lo sería si la Constitución viniera a ser de nuevo revisada para permitir la ratificación de la Carta europea de lenguas regionales o minoritarias?
Hoy ya no cabe ninguna duda sobre la reforma de la Constitución con el fin de levantar los obstáculos constitucionales a la ratificación de la Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias. Así lo ha anunciado el presidente François Hollande. Es, por cierto, probable que esta reforma se realice por vía de un proyecto de revisión que retomaría los términos de la propuesta de revisión que ya ha sido adoptada por la Asamblea Nacional.37El proyecto, que emana del Poder Ejecutivo y no del Parlamento, contrariamente a la proposición, permite evitar la vía del referéndum en provecho de la del Congreso,38lo que parece más seguro para llevar a buen puerto la revisión.39Sea como fuere, aun permitiendo formalmente la ratificación de la Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias, el texto de revisión propuesto parece, en cualquier caso, salvaguardar los grandes principios de la República. Aseguraría de esta manera no ir demasiado lejos en un sentido favorable a las lenguas regionales. No obstante, como avisó el Consejo de Estado en un dictamen pronunciado en el 2013, siempre a propósito de la ratificación del texto europeo, permitir esta ratificación presenta, de todos modos, el riesgo de introducir una «incoherencia profunda» en el seno de nuestro corpus constitucional, aunque se le proporcionen barreras protectoras.
Page 152
La rigurosa argumentación del profesor Guy Carcassonne, a quien el primer ministro Lionel Jospin había pedido, en 1999, un informe sobre la compatibilidad entre la Constitución y la Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias, no ocultó que esta cuestión planteaba un cierto número de dificultades, especialmente a la vista de la interpretación que podría hacerse de la noción de «grupos» titulares de derechos lingüísticos. Razón por la cual este gran conocedor del derecho constitucional proponía, a minima, que la ratificación de la Carta estuviera acompañada de una declaración interpretativa que restringiera el alcance de este reconocimiento de grupos.40Esto es lo que eligieron los parlamentarios promotores de la reforma, de manera aún más intensa puesto que se trata de insertar en el texto mismo de la Constitución los términos de la declaración interpretativa. De este modo se propone introducir un nuevo artículo 53-3 de la Constitución que rezaría así:
La República puede ratificar la Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias adoptada en Estrasburgo el 5 de noviembre de 1992, firmada el 7 de mayo de 1999, completada por la declaración interpretativa que expone que:
En la medida en que el empleo del término «grupos» de hablantes en la parte II de la Carta, no otorga derechos colectivos para los hablantes de lenguas regionales o minoritarias, el Gobierno de la República interpreta la Carta en un sentido compatible con la Constitución que asegura la igualdad de todos los ciudadanos sin distinción de origen, de raza o de religión;
El artículo 7.1 (d y los artículos 9 y 10 de la carta establecen un principio general que no va en contra del artículo 2 de la Constitución, en aplicación del cual el uso del francés se impone a las personas morales de derecho público y a las personas de derecho privado en el ejercicio de una misión de servicio público, así como a los usuarios en sus relaciones con las administraciones y los servicios públicos.41A la lectura de esta propuesta, de la que se puede claramente pensar que inspirará ampliamente, si no de idéntica forma, el proyecto de revisión presidencial, todo parece estar dispuesto para evitar el choque frontal con los principios constitucionales que han conformado hasta hoy el régimen de las lenguas regionales. Se pueden promover estas últimas, pero a condición, por un lado, de no conferir unos derechos específicos a grupos, de hablantes en este caso, para preservar la igualdad entre los ciudadanos; y, por otra parte, de no hacer sombra al uso de la lengua francesa en el espacio público y en las relaciones con los servicios públicos. Dos grandes obstáculos constitucionales y, por tanto, dos declaraciones interpretativas. La inserción del nuevo artículo 53-3 no cambiaría, en consecuencia, los términos del equilibrio entre apertura hacia las lenguas regionales y la preservación de los grandes principios republicanos franceses. Manteniendo una especie de statu quo, la revisión podría ser percibida, en definitiva, como una nueva operación de comunicación destinada a mostrar a nuestros socios internacionales y europeos hasta qué punto Francia es sensible a la promoción de las lenguas regionales, llegando a revisar su Constitución para poder ratificar la Carta europea. Y hacer ver, también a los defensores de las lenguas regionales en el conjunto de Francia, en Bretaña, en el País Vasco o en Córcega, hasta qué punto sus reivindicaciones han sido escuchadas. Pero es precisamente porque la revisión muestra tal buena voluntad en favor de las lenguas regionales por lo que puede engendrar una incoherencia en el seno mismo del corpus constitucional.
La exposición de motivos de la proposición de ley adoptada por la Asamblea Nacional el 28 de enero de 201442insiste en el hecho de que la ratificación de la Carta europea por Francia pondría fin a su aislamiento en Europa, y por ello también a su posición «tradicionalmente reservada, por no decir hostil» hacia las lenguas regionales. Asimismo, este acto conduciría a no «deslegitimar el compromiso de todos aquellos que
Page 153
luchan, en nombre de la pluralidad lingüística, por la presencia del francés en el mundo»; «ya que [...] ¿por qué este debería beneficiarse de un trato de favor allí donde se encuentra en situación minoritaria, cuando Francia niega este mismo trato a sus lenguas regionales en su propio suelo?». Estos argumentos son sólidos, es cierto, pero no impedirán pensar que el planteamiento de la reforma constitucional va en realidad más allá de esta especie de empresa comunicativa destinada a demostrar las buenas disposiciones de Francia hacia las lenguas regionales, de manera que no vengan después a reprocharle que defienda el francés allá donde es minoritario en el mundo.
Efectivamente, en el fondo, se trata, sobre todo, de una ruptura con la posición mantenida hasta ahora por Francia, y más concretamente por sus más altas instancias jurisdiccionales, Consejo Constitucional y Consejo de Estado. En la exposición de motivos arriba indicada, estos últimos son presentados como instituciones hostiles a las lenguas regionales, dando prueba «de una cierta parcialidad», y adoptando una posición de «carácter eminentemente político» y desprovisto de «objetividad jurídica».43De esta manera, la revisión permitiría superar el obstáculo jurisprudencial levantado contra los avances demasiado marcados en favor de las lenguas regionales y que dio lugar a anulaciones contenciosas, en especial en materia educativa a propósito de la posibilidad de construir escuelas del tipo ikastola o Diwan recurriendo a fondos públicos y no exclusivamente a fondos privados, o de la posibilidad de hacer obligatoria la enseñanza de una lengua regional sobre la base de convenciones con las colectividades y los territorios interesados. De igual forma, se podría imaginar una mayor consideración de las lenguas regionales en la esfera y los servicios públicos; por ejemplo, exigiendo la difusión generalizada de la reglamentación en tal o cual lengua regional y sobre tal o cual parte del territorio, o el derecho a recurrir a la propia lengua vernácula en algunas instancias administrativas o judiciales, a partir del momento en el que estas lo admitan. En pocas palabras, ir mucho más lejos del punto al que hemos llegado en favor de las lenguas regionales.
Se podría objetar, por el contrario, que se está a cubierto de tal deriva prorregionalista gracias a las declaraciones interpretativas emitidas por el artículo 53-3, que permitirían contrarrestar toda veleidad en demasía atentatoria a la concepción francesa del principio de igualdad, a la prohibición de los derechos de grupo y al uso del francés. Es de sobras conocido que los textos están hechos para ser interpretados; y que, considerando el enunciado del futuro artículo 53-3 recordado anteriormente, se puede imaginar perfectamente una lectura de naturaleza comprensiva para promover las lenguas regionales en el espacio público y para reconocer algunos derechos en este marco. Por ejemplo, cuando se escribe que «el uso del francés se impone a las personas morales de derecho público y a las personas de derecho privado en el ejercicio de una misión de servicio público, así como a los usuarios en sus relaciones con las administraciones y con los servicios públicos, inclusive en el espacio público», es posible, con una cierta intención interpretativa, deducir que las relaciones con los servicios públicos y con la Administración deben hacerse («imponerse») en francés en el momento en el que el ciudadano lo exija, pero que esta condición no excluye que la interacción pueda efectuarse igualmente en una lengua regional a partir del momento en el que las dos partes lo consientan.
Esta manera de concebir el estatus de las lenguas regionales en Francia no es condenable en sí misma evidentemente, surgiría de una decisión política perfectamente legítima desde el momento en el que se considerara, como hace el profesor Hugues Moutouh, que Francia ha llegado a tal estado de madurez en su identidad, que ha defendido tanto y tan útilmente su lengua, sus usos y sus costumbres, que hoy muy bien puede, sin peligro para su identidad, ceder al espíritu de apertura; reconocer explícitamente las múltiples comunidades que viven bajo su techo; y concebir, en consecuencia, un estatus jurídico verdaderamente promotor de las lenguas regionales y de sus hablantes.44Y acabar así con el «integrismo cesaro-papista» y la «crispación reaccionaria» que caracterizaba la jurisprudencia administrativa y constitucional.45Pero, suponiendo que se vaya hacia esta interpretación comprensiva en favor de las lenguas, conviene en este caso tener bien en mente una forma de contradicción en el mismo seno del texto de la Constitución, que no puede decir al mismo tiempo una cosa y su contrario. Ciertamente, siempre en la exposición de motivos, los
Page 154
parlamentarios reformadores recuerdan acertadamente que el Consejo Constitucional ha subrayado en varias ocasiones que nada se opone a que el poder constitutivo «introduzca en el texto de la Constitución nuevas disposiciones que, en el caso de sus objetivos, deroguen una regla o un principio constitucional».46Citar, por ejemplo, el caso del objetivo del acceso igualitario entre hombres y mujeres en materia de sufragios políticos (art. 1 de la Constitución)47que permitiría derogar la aplicación estricta del principio de igualdad, que rechaza una diferencia de tratamiento por razón de género.48Sin embargo, en el caso de las lenguas regionales que se benefician de una interpretación constitucional comprensiva, no es seguro que nos situemos en la lógica de la lex speciali que deroga la lex generali, en la medida de que no se trataría de una derogación, sino de un cuestionamiento completo del principio de base. Es, en efecto, difícil afirmar al mismo tiempo que ningún grupo puede tener derechos, y conceder derechos a ciertos grupos de hablantes; o, de la misma manera, imponer el uso exclusivo del francés en las relaciones con la Administración y el servicio público, admitiendo al mismo tiempo que en algunos casos este no sea exclusivo.
Es esta probable contradicción la que ha querido denunciar el Consejo de Estado en su dictamen del 7 de marzo de 2013,49evocando incluso un peligro de «incoherencia profunda en la Constitución». Pero la posición de la Alta Jurisdicción no debería ser percibida como una señal suplementaria de hostilidad hacia las lenguas regionales, sino como la voluntad de advertir al Gobierno de la posibilidad de una sustitución de modelo, pasando de un modelo anclado en una concepción universalista e individual de la igualdad hacia un modelo más dispuesto a «favorecer “la preferencia regional” así como la aparición de un comunitarismo lingüístico y territorial».50¿Por qué no? Pero es necesario que el constituyente sea bien consciente de ello.
----------------------
[1] Según el censo efectuado por B. Cerquiglini en Les langues de la France, «Rapport au ministre de l’Education nationale, de la Recherche et de la Technologie et à la ministre de la Culture et de la communication», abril de 1999.
[2] En particular la proposición de ley constitucional destinada a ratificar la Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias, núm. 1618, registrada en la presidencia de la Asamblea Nacional el 10 de diciembre de 2013, y adoptada por la Asamblea Nacional el 28 de enero de 2014 (accesible en la web: ), y sobre la que volveremos más adelante.
[3] Correo revelado por el diario Le Télégramme el 4 de junio.
[4] STC 31/2010 (disponible en la web del Tribunal Constitucional: ).
[5] Sobre este punto, en lengua francesa, se podrá consultar nuestro artículo, escrito en colaboración con Hubert Alcaraz, «L’état des autonomies après l’arrêt du Tribunal constitutionnel espagnol sur le nouveau Statut de la Catalogne». RFDA, núm. 2 (2011), pp. 410 y ss.
[6] Sobre esta revisión constitucional, consultar en particular Debbasch, R. «La reconnaissance constitutionnelle de la langue française». RFDC, núm. 11 (1992), p. 457.
[7] Decisión núm. 99-412 DC (accesible en la web del Consejo Constitucional: ).
[8] Véase en particular MéLin-soucraManien, F. «La République contre Babel». RDP, núm. 4 (1999), p. 985.
[9] Sección de interior, dictamen núm. 359 461.
[10] A propósito del apoyo a las lenguas regionales en los medios de comunicación y en el plan de acción cultural previsto en los artículos 11 y 12 de la Carta, el Consejo advierte igualmente que este apoyo debe ofrecerse a todas las lenguas en el sentido de la Carta.
[11] Sobre este punto véase MéLin-soucraManien, F. op. cit., p. 987; y Koubi, G. «Droit et minorités dans la République française». En: Fenet, A. [et al.] (dirs.). Le droit et les minorités. Bruselas: Bruylant, 1996, p. 197.
[12] Decisión núm. 91-290 DC del 9 de mayo de 1991, cons. 12 y 13.
[13] Se puede hacer remontar la obligación de utilizar el francés en la esfera pública a la ordenanza de Villers-Cotterêts promulgada por edicto por Francisco I en 1539, obligación que, desde entonces, no ha dejado de ser reconocida.
[14] Sea administrativa (p. ej. CE, 27 de junio de 1990, Association de défense et de promotion des langues de France, solicitud núm. 52379) o judicial (p. ej. Cass. civ. 17 de febrero de 1981, citado por Latournerie, D. «Le droit de la langue française». EDCE, núm. 36 [1984-1985], p. 103).
[15] CE, 15 de abril de 1992, Le Duigou, citado por MéLin-soucraManien, F. op. cit. p. 997.
[16] Dictamen que, sin embargo, no fue publicado (v. infra).
[17] Por ejemplo, MéLin-soucraManien, F. «Le statut des langues régionales ou minoritaires: la «tolérance constitutionnelle» française». En: Le Pourhiet, A.-M. (dir.). Langue(s) et Constitution(s). Aix-en-Provence: PUAM; París: Economica, 2004.
[18] Por ejemplo, Moutouh, H. «La République face à ses communautés». CRDF, núm. 2 (2003), p. 87.
[19] V. Moutouh, H. «Vers un statut des langues régionales en droit français». En: GuiLLoreL, H; Koubi, G. (eds.). Langues et droits. Langues du droit, droit des langues. Bruselas: Bruylant, 1999, p. 230. De la misma manera, podemos constatar que, en numerosas instancias locales políticas o administrativas, las discusiones se realizan en las dos lenguas (francés y lengua regional), por lo que los participantes que ignoran la lengua regional deben recurrir forzosamente a intérpretes (como he podido comprobar recientemente yo mismo, cuando representaba a la Universidad de Pau et des Pays de l’Adour en el Consejo de Electos del País Vasco).
[20] En el País Vasco, por ejemplo, al conductor no le sorprenderá ver todas las indicaciones tanto en francés como en vasco.
[21] Estas disposiciones se heredan de la ley núm. 51-46, del 11 de enero de 1951, relativa a la enseñanza de las lenguas y dialectos locales (función del Consejo Superior) y de la ley núm. 75-620, del 11 de julio de 1975, relativa a la educación (lengua de enseñanza optativa); fueron modificadas en último término por la ley núm. 2013-595, del 8 de julio de 2013 (art. 40). El mismo artículo L312-10 añade que: «La enseñanza optativa de lengua y cultura regionales se propone bajo una de las dos formas siguientes: 1.º Una enseñanza de la lengua y de la cultura regionales; 2.º Una enseñanza bilingüe en lengua francesa y en lengua regional. Las familias serán informadas de las diferentes ofertas de aprendizaje de lenguas y culturas regionales».
[22] Decisión núm. 91-290 anteriormente citada; decisión núm. 2004-490 DC, del 12 de febrero de 2004 (ley orgánica sobre el estatuto de autonomía de la Polinesia francesa).
[23] Véase la circular del 2 de mayo de 2014 que admite, sin embargo, la concesión, en favor de estas escuelas, de una autorización de ocupación temporal (pero de larga duración) de un local público (véase en el diario Sud-Ouest, edición del 4 de mayo de 2014).
[24] Ley constitucional núm. 2008-724, del 23 de julio de 2008, de modernización de las instituciones de la V República (art. 40).
[25] Véase en particular Le bris, C. «Les langues régionales dans la Constitution». RDP, núm. 3 (2009), p. 787; y LaviaLLe, C. «Du nominalisme juridique. Le nouvel article 75-1 de la Constitution du 4 octobre 1958». RFDA, núm. 6 (noviembre-diciembre 2008),
p. 1110.
[26] Le bris, c. op. cit., p. 801.
[27] Voluntad que, como es sabido, explica en gran parte la introducción en el artículo 2 de la Constitución en 1992 de la disposición según la cual: «La lengua de la República es el francés».
[28] Texto núm. 150 adoptado por la Asamblea Nacional el 3 de junio de 2008.
[29] Se trató, efectivamente, en un primer tiempo, de hacer figurar la nueva disposición en el artículo 2, o en el artículo 1 de la Constitución, antes de cambiar completamente de opción y decidir la inclusión de la nueva disposición en el título XII de la Constitución, dedicado a las colectividades territoriales (sobre este punto véase Le bris, c. op. cit., pp. 801-803).
[30] Decisión núm. 2011-130 QPC, Sra. Cécile L. y otros [lenguas regionales].
[31] Decisión núm. 2010-5 QPC de 18 de junio de 2010.
[32] Decisión núm. 2010-4/17 QPC de 22 de julio de 2010.
[33] Decisión núm. 201019/27 QPC de 30 de julio de 2010.
[34] Decisión núm. 2010-29/37 QPC de 22 de septiembre de 2010.
[35] Decisión núm. 2012-12 QPC de 2 de julio de 2010.
[36] carcassonne, Guy. Étude sur la compatibilité entre la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires et la constitution. Informe entregado al Primer ministro, 1998.
[37] Proposición del 28 de enero de 2014, citada en nota 2.
[38] Es decir, la reunión de las dos cámaras, Asamblea Nacional y Senado, en el seno del Congreso de Versalles, y en la que se aprobó el resultado por mayoría de tres quintas partes de los votos.
[39] En esta cuestión, el voto favorable de los franceses está muy lejos de estar adquirido en favor de las lenguas regionales, sobre todo porque una gran mayoría de los franceses no habla lenguas regionales. Además, políticamente, la vía del Congreso parece menos arriesgada para el presidente de la República, que sería el encargado de plantear la consulta referendaria.
[40] Étude sur la compatibilité entre la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires et la constitution, op. cit., p. 18 y 128.
[41] La traducción es del autor.
[42] Exposición de motivos de la proposición de ley para la ratificación de la Carta europea de las lenguas regionales o minoritarias, núm. 1618, accesible en la web: .
[43] Ibid.
[44] «La République face à ses communautés», op. cit., p. 90.
[45] En este sentido, Le Pourhiet, A.-M. «Rapport introductif». En: Le Pourhiet, A.-M. (dir.). Langue(s) et Constitution(s). Aix-en-Provence: PUAM; París: Economica, 2004.
[46] Véase, por ejemplo, la decisión núm. 92-312 DC, del 2 de septiembre de 1992.
[47] El artículo primero de la Constitución dispone exactamente que «La ley favorece el acceso igualitario de las mujeres y los hombres a los mandatos electorales y a las funciones electivas, así como a responsabilidades profesionales y sociales».
[48] Ello había conducido el Consejo Constitucional, antes de que el artículo primero de la Constitución fuese objeto de una revisión constitucional (revisión del 8 de julio de 1999) a censurar las leyes que tenían por objeto instituir cuotas de género en materia de elección política (véase la doctrina del Consejo establecida en su decisión núm. 82-146 DC, del 18 de noviembre de 1982).
[49] Este dictamen no ha sido publicado, desgraciadamente, ya que su publicación depende de la autorización del Gobierno, que en este caso no se dio. Sin embargo, numerosas «filtraciones» permiten conocer su contenido esencial. En especial, el encargado del estudio parlamentario sobre la proposición de ley constitucional antes citada, el Sr. Urvoas, parece haber sido bien informado, porque cita fragmentos enteros del dictamen (véase urvoas, J.-J. «Rapport fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, sur la proposition de loi constitutionnelle (nº 1618) visant à ratifier la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires» [en línea].
[50] Según los términos del decano Favoreu, Louis. «Préface». En: Le Pourhiet, A.-M. (dir.). Langue(s) et Constitution(s). Aix-en-Provence: PUAM; París: Economica, 2004.
