Régimen disciplinario en el seno de la función pública
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Cargo del Autor | Magistrado de lo Contencioso-Administrativo |
Introducción.-
Uno de los aspectos relevantes del régimen jurídico de los empleados públicos es el establecimiento de un correcto sistema de infracciones y sanciones con los que asegurar el cumplimiento de sus obligaciones por parte de aquellos.
Las disquisiciones que siguen toman su origen en la controversia actual de dicho régimen que, por un lado, es una manifestación clásica de una relación de sujeción especial que – por tanto- reduce el alcance de la reserva de ley y, por otro, se trata de una más de las manifestaciones de la potestad sancionadora pública.
Este punto ha producido un amplio debate sobre la formulación real y posible de la citada potestad disciplinaria y el sometimiento de la misma a la reserva constitucional de ley y a los principios inspiradores del derecho penal aplicados al ámbito administrativo.
Realmente el debate es interesante pero por más que la regulación en el marco de una relación especial pueda matizar algunas de las garantías esenciales de la regulación y el procedimiento sancionador todos las demás señales implican una interpretación a favor de su aplicabilidad matizada al ámbito de la potestad sancionadora pública.
Más allá de este debate parece razonable analizar ahora lo que conforma un régimen disciplinario, esto es, los tipos esenciales de infracciones y sanciones y el procedimiento para su imposición.
5.1.Tipos esenciales
El régimen disciplinario está compuesto por un conjunto normativo que encuentra en el artículo 31 de la Ley 30/1984 el punto central cuando tipifica las infracciones muy graves que pueden cometer los empleados públicos en el ejercicio de sus cargos. De una forma más completa el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado establece un régimen disciplinario que podemos nuclear en torno a los siguientes puntos:
Las faltas disciplinarias se dividen en tres tipos esenciales: faltas muy graves, graves y leves.
Son faltas muy graves:
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El incumplimiento del deber de fidelidad a la Constitución en el ejercicio de la función pública.
b) Toda actuación que suponga discriminación por razón de raza, sexo, religión, lengua, opinión, lugar de nacimiento, vecindad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.
c) El abandono del servicio.
d) La adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos.
e) La publicación o utilización indebida de secretos oficiales así declarados por ley o clasificados como tales.
f) La notoria falta de rendimiento que comporte inhibición en el cumplimiento de las tareas encomendadas.
g) La violación de la neutralidad o independencia políticas, utilizando las facultades atribuidas para influir en procesos electorales de cualquier naturaleza o ámbito.
h) El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades.
i) La obstaculización al ejercicio de las libertades públicas y derechos sindicales.
j) La realización de actos encaminados a coartar el libre ejercicio del derecho de huelga.
k) La participación en huelgas, a los que tengan expresamente prohibido por ley.
l) El incumplimiento de la obligación de atender los servicios esenciales en caso de huelga.
m) Los actos limitativos de la libre expresión de pensamiento, idea y opiniones.
n) Haber sido sancionado por la comisión de tres faltas graves en un período de un año.
Por su parte son faltas graves:
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La falta de obediencia debida a los superiores y autoridades.
b) El abuso de autoridad en el ejercicio del cargo.
c) Las conductas constitutivas de delito doloso relacionadas con el servicio que causen daño a la Administración o a los administrados.
d) La tolerancia de los superiores respecto a la comisión de faltas muy graves o graves de sus subordinados.
e) La grave desconsideración con los superiores, compañeros o subordinados.
f) Causar daños graves en los locales, material o documentos de los servicios.
g) Intervenir en un procedimiento administrativo cuando se dé alguna de las causas de abstención legalmente señaladas.
h) La emisión de informes y la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales cuando causen perjuicio a la Administración o a los ciudadanos y no constituyan falta muy grave.
i) La falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servicios y no constituya falta muy grave.
j) No guardar el debido sigilo respecto de los asuntos que conozca por razón de su cargo, cuando causen perjuicio a la Administración o se utilice en provecho propio.
k) El incumplimiento de los plazos u otras disposiciones de procedimiento en materia de incompatibilidades cuando no suponga mantenimiento de una situación de incompatibilidad.
l) El incumplimiento injustificado de la jornada de trabajo que acumulado suponga un mínimo de diez horas al mes.
m) La tercera falta injustificada de asistencia en un período de tres meses, cuando las dos anteriores hubieren sido objeto de sanción por falta leve.
n) La grave perturbación del servicio.
o) La grave desconsideración con los administrados.
p) Las acciones u omisiones dirigidas a evadir los sistemas de control de horarios o a impedir que sean detectados los incumplimientos injustificados de la jornada de trabajo.
En último término tienen la consideración de faltas leves las siguientes:
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El incumplimiento injustificado del horario de trabajo, cuando no suponga falta grave.
b) La falta de asistencia injustificada de un día.
c) La incorrección con el público, superiores, compañeros o subordinados.
d) El descuido o negligencia en el ejercicio de las funciones.
e) El incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario siempre que no deban ser calificados como falta muy grave o grave.
Las sanciones disciplinarias que pueden imponerse como consecuencia de las citadas infracciones son:
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Separación del servicio.
b) Suspensión de funciones.
c) Traslado con cambio de residencia.
d) Apercibimiento.
La sanción de separación del servicio sólo podrá imponerse por faltas muy graves, las sanciones de suspensión de funciones y traslado pueden imponerse por la comisión de faltas muy graves o graves. La sanción de suspensión de funciones impuesta por comisión de falta muy grave no podrá ser superior a seis años ni inferior a tres. Si se impone por falta grave, no podrá exceder de tres años.
Las faltas leves sólo pueden sancionarse con apercibimiento.
5.2. El procedimiento disciplinario.
Las fases del procedimiento disciplinario son las siguientes
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Iniciación. Se inicia por acuerdo del órgano competente, bien por iniciativa propia o como consecuencia de orden superior, moción razonada de los subordinados o denuncia. En la resolución que acuerda la iniciación del procedimiento procede al nombramiento de un instructor y, eventualmente, un secretario a los que resultan de aplicación las causas generales de abstención y recusación establecidos en las normas de procedimiento común.
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Desarrollo.- Consiste en la realización de cuantas diligencias sean adecuadas, a juicio del Instructor, para la determinación y comprobación de los hechos y en particular de cuantas pruebas puedan conducir a su esclarecimiento y a la determinación de las responsabilidades susceptibles de sanción.
El primer trámite esencial es la formulación del pliego de cargos comprendiendo en el mismo los hechos imputados y de la falta presuntamente cometida. El pliego deberá redactarse de forma clara y precisa en párrafos separados o numerados por cada uno de los hechos imputados al funcionario.
El pliego de cargos se notificará al inculpado para que en el plazo de diez días formule las alegaciones que estime convenientes en su descargo.
Contestado el pliego o transcurrido el plazo sin hacerlo, el Instructor podrá acordar la práctica de las pruebas solicitadas que juzgue oportunas, así como las de todas aquellas que considere oportunas. Para la práctica de las pruebas se dispone del plazo de un mes y los hechos relevantes para la decisión del procedimiento pueden acreditarse por cualquier medio de prueba admisibles en derecho.
El Instructor formula posteriormente la propuesta de resolución en la que fija con precisión los hechos, motivando, en su caso, la denegación de las pruebas propuestas por el inculpado, hará la valoración jurídica de los mismos para determinar la falta que se estime cometida, señalándose la responsabilidad del funcionario así como la sanción a imponer. El inculpado tiene un plazo de diez días para formular las alegaciones que estime oportunas en relación con la propuesta de alegación.
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Terminación. La resolución deberá adoptase en el plazo de diez días, salvo en el caso de separación del servicio y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente. Las sanciones se imponen por los siguientes órganos administrativos:
- Separación del servicio. Ministro.
- Suspensión de funciones y traslado. Ministros y Secretarios de Estado.
- Apercibimiento. Subsecretarios de los departamentos y responsables de la
Administración territorial.
5.3. Cuestiones de orden constitucional que plantea el régimen disciplinario.
Más allá de las referencias generales al régimen disciplinario que acaban de hacerse desde la regulación actual del modelo español podemos concluir esta referencia al régimen disciplinario planteando, desde una perspectiva de Derecho Constitucional, las referencias esenciales al régimen disciplinario y algunas de sus contradicciones más evidentes.
A)El principio «non bis in idem». Su aplicación al régimen disciplinario funcionarial.
La aplicación al ámbito de la responsabilidad de los funcionarios del principio «non bis in idem» ha de plantearse dentro del marco común de la posibilidad o imposibilidad de que unos mismos hechos puedan ser objeto de una condena penal y otra administrativa 131.
En general, puede señalarse con García de Enterría 132 que «frente al refinamiento de los criterios y de los métodos del Derecho penal, el Derecho sancionatorio...
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