Reformas en la estructura del sistema de la seguridad social
| Autor | Belén García Romero - Mª Carmen López Aniorte |
| Cargo del Autor | Profesoras Titulares de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social |
| Páginas | 29-58 |
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De acuerdo con las recomendaciones 4ª y 6ª del Pacto de Toledo, es una exigencia de equidad que debe presidir el sistema de protección social la equiparación en prestaciones y obligaciones a los cotizantes del sistema, simplificando la estructura de regímenes. Conforme a este propósito, el complejo sistema de Seguridad Social español, constituido por un Régimen General que, en líneas generales encuadra a trabajadores por cuenta ajena o asimilados, y por unos Regímenes Especiales, comprensivos de actividades profesionales de variada índole que, por distintas razones -especificadas vagamente en el art. 10.1 LGSS- se consideró conveniente o necesaria su exclusión del Régimen General20, se encamina ahora hacia una ordenación dual.
La recomendación sexta del Pacto de Toledo, en la línea de tendencia hacia la unidad del sistema marcada por la propia LGSS21
(e iniciada por la Ley 26/1985, de 31 de julio, de medidas urgentes para la racionalización de la estructura y de la acción protectora de
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la Seguridad Social)22, propone reducir de manera gradual el número de regímenes existentes en la actualidad hasta lograr la plena homogeneización del sistema público de pensiones, de manera que a medio o largo plazo todos los trabajadores y empleados queden encuadrados o bien en el Régimen de trabajadores por cuenta ajena o bien en el de trabajadores por cuenta propia23, recogiendo, no obstante, las peculiaridades específicas y objetivas de los sectores marítimo-pesquero y de la minería del carbón, así como de los eventuales del campo.
La tendencia es que se reduzcan los distintos regímenes de la Seguridad Social, con el mínimo de excepciones posibles, y que el régimen general no soporte el gran peso del déficit y de las deficiencias del resto (agrario, empleados de hogar, autónomos).
Tal simplificación de la estructura del sistema se contempla también en el Acuerdo para la Mejora y el Desarrollo del Sistema de Seguridad Social, firmado el 9 de abril de 2001 entre el Gobierno, CEOE-CEPYME y CC.OO, y, se reitera en la Resolución del Congreso de los Diputados de 2 de octubre de 2003, por la que se renueva el Pacto de Toledo, al tiempo que constata la necesidad de agilizar, en mayor medida, la labor iniciada a efectos de establecer una protección social equiparable entre los diferentes regímenes.
Como criterios a seguir en el proceso de integración, se recoge la necesidad de que la misma se lleve a cabo de manera escalonada y no traumática, y que se mantengan las especialidades que procedan
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en relación con cada uno de los colectivos, estudiando el establecimiento de períodos graduales de integración y/o la posibilidad de que las mismas sean financiadas, en parte, por el Sistema de Seguridad Social. Por lo tanto, ni la bipolarización del Sistema parece que vaya a materializarse de forma inminente, ni tampoco es previsible que la misma consiga la simplificación del mismo, por cuanto se prevé establecer sistemas especiales dentro de los dos Regímenes supervivientes, a través de los cuales se mantendrán una parte importante de las singularidades que separan actualmente desde el punto de vista de la Seguridad Social a los diferentes sujetos protegidos por ésta.
Según lo previsto en el citado Acuerdo de 2001, la simplificación de regímenes, se llevaría a cabo mediante un proceso de diversas fases que comprendería, en primer lugar, la integración en el RETA de los trabajadores por cuenta propia del REASS, si bien manteniendo peculiaridades específicas y objetivas en materia de afiliación, altas y bajas, cotización y recaudación, esto es, convirtiéndose en un sistema especial, dentro del Régimen Común de los trabajadores autónomos. En relación con los trabajadores agrarios por cuenta ajena se preveía la constitución de una Mesa teniendo como misión el análisis de la citada integración, de acuerdo con las recomendaciones del Pacto de Toledo.
Con el cambio de Gobierno, en marzo de 2004, se replantea la cuestión por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (MTAS). A finales del año 2004 se remite oficio del MTAS al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA) para que designe los interlocutores del sector agrario e iniciar el proceso de incorporación de los trabajadores por cuenta propia del REASS a un sistema especial del RETA. A tal efecto, se constituye un Mesa con la participación de las Organizaciones Agrarias y la Administración, para iniciar la negociación sobre el encuadramiento y cotización a la Seguridad Social de los trabajadores agrarios por cuenta propia. Después de diversas reuniones, con fecha de 20 de octubre de 2005, se firmó un Acuerdo en esta materia entre los dos Ministerios implicados y las tres Organizaciones Agrarias de ámbito estatal (ASAJA, COAG y UPA).
Paralelamente, a comienzos del año 2004, el Ministerio de Trabajo, a través del Secretario de Estado para la Seguridad Social, traslada a las Federaciones Agroalimentarias de UGT y CCOO, la opinión del MTAS de suprimir el REASS. Y en marzo de 2005 mantiene una
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reunión con la Confederación de Cooperativas Agrarias (CCAE), sobre este mismo extremo, ofreciendo la incorporación al RGSS de los trabajadores por cuenta ajena del REASS, permitiendo que las cotizaciones se vayan equiparando en un plazo de varios años. A tales efectos, debería iniciarse un proceso de negociación que debía concluir en septiembre de 2005, a fin de que el proceso de integración pudiera culminar antes de finalizar ese año; objetivo éste que no se ha cumplido.
Sin embargo, según se contempla en el Acuerdo sobre Medidas en materia de Seguridad Social, suscrito el 13 de julio de 2006 entre el Gobierno y los interlocutores sociales, tal incorporación se producirá el 1 de enero de 2009, mediante la articulación de un sistema especial que permita avanzar en la efectiva equiparación de las prestaciones para los trabajadores a lo largo de un período de entre 15 y 20 años.
Por su parte, la incorporación de los trabajadores por cuenta propia del REASS en el RETA ha de producirse con efectos de 1 de enero de 2008. Así, a tenor de lo previsto en el Acuerdo sobre encuadramiento y cotización a la Seguridad Social de los Trabajadores Agrarios por cuenta propia, de 20 octubre de 2005, a partir de dicha fecha todos los trabajadores por cuenta propia que desarrollen su actividad en el sector agrario quedarán incorporados al RETA, siéndoles de aplicación la normativa que, con carácter general, esté vigente en dicho régimen y sin perjuicio del establecimiento, dentro del Régimen Común de los trabajadores autónomos, de un "Sistema Especial para los trabajadores por cuenta propia agrarios".
Dado que el Régimen Especial Agrario se encuentra regulado por Ley, la plasmación eficaz de las medidas contempladas en el citado Pacto de 2005, exigía la adopción de una norma de la misma jerarquía. En este sentido, cabe señalar que las previsiones del citado Acuerdo han sido finalmente desarrolladas por la Ley 18/2007, de 4 de julio24, que como ejemplo claro de legislación negociada, procede a dar adecuada cobertura normativa a un conjunto de iniciativas que, con apoyo en el diálogo social, tienen por objeto crear las condiciones básicas para la garantía de los derechos sociales de los agricultores por cuenta propia.
En las páginas que siguen trataremos de exponer las claves del futuro proceso de integración de los trabajadores agrarios por cuenta ajena del REASS en el RGSS, siguiendo las propuestas presentadas
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al Ministerio de Trabajo por CCAE y por las Federaciones Agroalimentarias de UGT y CC.OO.25, así como de la incorporación de los trabajadores por cuenta propia en el RETA, según lo previsto en el Acuerdo de 20 octubre de 2005 a que se acaba de hacer referencia26,
y en la Ley 18/2007, de 4 de julio, que lo desarrolla normativamente.
Para completar el análisis de las reformas en la estructura del sistema previstas en el Acuerdo sobre Medidas en materia de Seguridad Social, se hará una breve referencia a las escuetas propuestas que el mismo contiene respecto del Régimen Especial de Trabajadores del Mar y del Régimen Especial de Empleados de Hogar, medidas, como se verá, sólo en parte encaminadas a su integración en otros regímenes del sistema.
El Acuerdo Sobre Encuadramiento y Cotización a la Seguridad Social de los Trabajadores Agrarios por Cuenta Propia, firmado el 20 de octubre de 2005 por el Gobierno y las organizaciones agrarias ASAJA, UPA y COAG, plantea una reforma de la Seguridad Social del sector de los trabajadores agrarios por cuenta propia que permita alcanzar el objetivo de simplificación de la estructura del sistema conforme a la recomendación 6ª del Pacto de Toledo.
Concretamente, se propone la incorporación de este colectivo de trabajadores por cuenta propia en el RETA, si bien teniendo en cuenta las especificidades concurrentes en el sector agrario.
La reforma prevista- que afecta de manera señalada al encuadramiento y a la cotización a la Seguridad Social- se halla vinculada a las políticas activas de consolidación y mejora de las explotaciones agrarias, que abra la posibilidad de su reforzamiento con nuevas actividades, con la contratación de trabajadores y con el acceso a niveles de protección social que garanticen el atractivo económico y social de las actividades agrarias.
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Para justificar la necesidad de las reformas planteadas, los firmantes del acuerdo llaman la atención sobre la existencia de una legislación poco adecuada a la realidad actual, dado el carácter obsoleto de los...
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