El reformado sistema de dependencia
| Autor | Juan Antonio Maldonado Molina |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Granada |
| Páginas | 79-106 |
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La aprobación de la Ley 39/2006 de 14 de diciembre, de promoción de la auto-nomía personal y de atención a las personas en situación de dependencia, significó la puesta en marcha del llamado Sistema para la Autonomía y Atención y Atención a la Dependencia (en adelante, SAAD). Este sistema se apoyó desde un inicio sobre las estructuras socio-sanitarias preexistentes, estructuras que en nuestro país han estado -y siguen estando- fuertemente descentralizadas territorialmente. Así, se asienta sobre el entramado que ya venía cubriendo esa necesidad social, red que iba desde la desvertebrada ayuda institucional prestada por los más variados organismos (incluyendo obviamente la Administración autonómica y local), el tradicional cuidado a cargo de la familia, así como las diferentes instancias privadas que operan en este ámbito1.
El reparto de competencias constitucional dificultaba articular un sistema en el que se prestara una atención socio-sanitaria prescindiendo de las CCAA, ya que la competencia exclusiva autonómica incide en todas las dimensiones del SAAD2.
Por ello, la Ley mantuvo este carácter descentralizado, tanto en el ámbito de su financiación (con diversos niveles que vinculan a las Administraciones central y autonómicas), como de desarrollo normativo de parte del sistema. De este modo,
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la cobertura de la dependencia sigue residenciándose en buena medida en las CCAA (y en la Administración Local). No se creó un sistema completamente "ex novo" (formalmente sí), sino que con objeto de facilitar su puesta en marcha, se optó por esta vía, en la que se aprovechan estructuras preexistentes, se coordinan las mismas, y se comprometen a las diferentes Administraciones en su financiación. El resultado de esta fórmula fue el enorme desequilibrio con que empezó a implantarse la Ley de Dependencia, pudiendo afirmarse que se crearon diecisiete subsistemas de protección de la dependencia, lo que no hubiera sucedido si se hubiera optado por incardinarlo dentro del Sistema de Seguridad Social. Se sacrificó la uniformidad en la cobertura a cambio de no dilatar la puesta en marcha del Sistema, y de que su financiación se desligara del Sistema de Seguridad Social (evitando un eventual incremento de cuotas)3.
Además de aprovechar las estructuras autonómicas y locales, otro de los pilares clave del SAAD fue integrar a los cuidadores no profesionales dentro del Sistema. Para ello se recurrió a distintos instrumentos, entre los que destaca la prestación económica de cuidados en el entorno familiar, que fue uno de los grandes logros del SAAD4, y que en los primeros años de puesta en marcha del Sistema no tuvo el carácter excepcional que proclama la Ley, sino que ha sido de las más relevantes cuantitativamente.
Estos son los pilares sobre los que se asienta el SAAD: un sistema autonómico financiado por el Estado (cobertura en servicios prestada por los entes autonómicos y locales financiada en buena parte por el Estado); aprovechamiento de los cuidadores informales a los que se reconocía su actividad considerándolos asegurados al Sistema de Seguridad Social (inicialmente), y se les compensa con una prestación económica. Es decir, se construye sobre la decisión política del Gobierno central de dedicar grandes partidas presupuestarias al SAAD, haciéndose cargo incluso del nivel conveniado hasta 2015 (cosa que cambia al llegar la crisis).
La Ley 39/2006 era consciente de que la construcción del SAAD sobre esos pilares llevaría un tiempo, para lo que (ya desde su gestación)5se planificó su puesta
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en marcha siguiendo un calendario en el que progresivamente se iría asentando el modelo propuesto. La financiación, el tipo de prestaciones a conceder, el peso de los cuidadores informales frente a los profesionales, eran elementos en los que el legislador escogió un modelo. Sin embargo, paralelamente se contemplaba (no siempre de forma explícita) otro modelo de transición.
En efecto, puede afirmarse que la Ley 39/2006 recoge dos modelos: uno final, que es el explicitado en su articulado; y otro "de transición", que en ocasiones se explicita en determinados preceptos (y no solo nos referimos a la disposición final primera ni a las disposiciones transitorias y adicionales), o en otras se deduce implícitamente. Así, de forma gráfica podría reflejarse en el siguiente cuadro:
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Sin embargo, esta fórmula, en la que de forma paulatina se transita hacia un modelo cofinanciado entre Estado y CCAA (encargándose inicialmente el Estado del modelo conveniado), en el que ante la ausencia de una red de servicios suficiente se opta por las prestaciones económicas (que pese a ser extraordinarias o excepcionales son las que se reconocían habitualmente), y en el que la falta de profesionales como cuidadores se suple profesionalizando a los familiares (dándolos de alta en la Seguridad Social), no se ha mantenido en el tiempo. Las reformas restrictivas en el SAAD han acelerado la transición (suspendiendo preceptos o modificándolos directamente), de modo que ya nos encontramos con el modelo teórico previsto por la Ley, pero sin que existan los medios que debieran servir de soporte para tal modelo: unas CCAA con capacidad económica para hacer frente a los gastos, una red de atención a los dependientes eficiente, y creación de empleo en el sector de los cuidadores profesionales.
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Los soportes provisionales que "apuntalaban" la estructura en construcción del SAAD se han retirado antes de lo previsto. Ahora lo que toca determinar si el momento en el que han retirado permite que siga en pie en el edificio, o irá sucumbiendo. Desde luego que no se ha completado la estructura que inicialmente se planificó. El gran edificio protector ha quedado en algo más humilde. No sabemos si el planificado era una obra faraónica propia de otros tiempos. O si la caseta en la que ha quedado reducido el edificio será demasiado pequeña para tanto mayor dependiente. El tiempo dirá, aunque lo más adecuado a nuestra tradición e infraestructuras hubiera sido transitar hacia un modelo mixto, el que se fortaleciesen los servicios profesionales pero se mantuviese la atención familiar (reconocida institucionalmente)6.
Desde mayo de 2010, los primeros recortes presupuestarios situaron el SAAD entre sus objetivos. Una visión general de tales reformas muestra no solo cómo las reformas tratan de corregir las deficiencias observadas en los primeros años (como eran los desequilibrios autonómicos), o una reducción "menor" de costes mediante nuevas reglas en el procedimiento eliminando la regla de la retroactividad, sino que se tocan lo que habían sido los pilares auténticos del sistema: se suspende la financiación a las CCAA; y se elimina el aseguramiento obligatorio de las cuidadoras informales, además de una reducción de sus prestaciones.
Todos estos recortes (que tienen lugar de 2010 a 2013, aunque son especialmente importantes los de 2012), han resquebrajado los pilares del SAAD tal y como se concibió en 2006. Estas reformas, y las acometidas a final de 2013, hacen que podamos hablar de un nuevo SAAD, un SAAD de mínimos, en el que el Estado vuelve a desresponsabilizarse del cuidado de los dependientes, sentando las bases para que su cobertura quede nuevamente en el ámbito familiar (pero como sector informal, no reconocido), o en el ámbito privado para aquéllos con un mayor poder adquisitivo.
La crónica de los recortes en materia de dependencia pasa por nueve normas7 que han hecho que el SAAD pierda sus principales señas de identidad, quedando tan desdibujado que puede afirmarse que es un modelo distinto del concebido
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en su momento. Económicamente han cumplido el objetivo con el que se concibieron: reducir el déficit del Estado8. Desde un punto de vista social la lectura es bien distinta, al igual que desde el punto de vista del empleo. Ya ni siquiera la atención a la dependencia es un yacimiento de empleo, porque para la consecución de la reducción del déficit se ha asfixiado al sector de cuidadores profesionales. En las páginas siguientes nos detendremos en cómo quedan los aspectos más destacados del SAAD tras estas reformas.
Con el RDL 20/2012 se refunden los anteriores Consejo Territorial del SAAD y la Conferencia Sectorial de Asuntos Sociales en un solo órgano que pasará a denominarse Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, con el objetivo de -según se indica en la Exposición de Motivos del RDL 20/2012- "simplificar las relaciones de coordinación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas", además de fortalecer su función homogeneizadora9. Es una refundición razonable, dado que -como se recoge en el Acuerdo de 10 de julio de 2012 del Consejo Territorial del SAAD- "en ambos órganos colegiados participan los mismos miembros de los respectivos Gobiernos, por lo que su composición, es idéntica y, además, sus funciones son similares".
Los...
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