Algo más sobre la reforma de la Ley Hipotecaria
| Autor | José María del Río Pérez |
| Cargo | Doctorado en Derecho. Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 668-685 |
La tercera disposición adicional.
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El estudio de la tercera disposición adicional de la Ley de 30 de diciembre, de 1944 ofrece también verdadero interés para los hipotecaristas en general y especialmente para los Registradores de la Propiedad. Dicha disposición, adicional comprende tres apartados principales, y de ellos el primero, literalmente, dice así:
"Se faculta al Ministerio de Justicia para: Crear nuevos Registros de la Propiedad, modificar y suprimir los existentes y alterar, en su consecuencia, la circunscripción territorial de los mismos, todo ello en los términos que para cada caso aconseje la necesidad del servicio público, y asimismo para reformar y poner en concordancia con las disposiciones vigentes lo referente al ingreso, ascenso, separación y jubilación de los Registradores de la Propiedad" 2.
Exégesis.-Para verificar un ponderado estudio analítico y crítico de dicha disposición adicional debemos acudir, dentro de las normas de la hermenéutica, a la interpretación gramatical, lógica, histórica, siste-Page 669mática y doctrinal, examinando también, como fuentes de conocimiento, los precedentes propios y su interpretación auténtica en el anteproyecto de la Dirección General de los Registros y del Notariado; en el proyecto ministerial remitido a las Cortes Españolas; en las explicaciones de los vocales de la "Comisión" señores Fernández Cuesta y Sanz Fernández; en el preámbulo de la misma Ley, y en las palabras del Sr. Ministro de Justicia.
"Cuando las palabras son claras, deben entenderse llanamente, tal como ellas suenan."
Así, pues, analizando gramaticalmente dicho apartado primero, objeto de este estudio, puede advertirse que encierra o comprende dos partes esenciales y dos oraciones, regidas por verbos muy diferentes.
En la primera parte se faculta al Ministerio para "crear", "modificar" y "suprimir" Registros de la Propiedad, y también para "alterar" su demarcación territorial, pero no con una libertad absoluta, sino "en los términos que para cada caso aconseje la necesidad del servicio público".
Y en la segunda parte del mismo párrafo primero se faculta también al mismo Ministerio de Justicia "para reformar y poner en concordancia" , es decir, dos verbos ligados por una conjunción copulativa que en puridad de doctrina no deben ni pueden ser sustituidos por otras palabras, y mucho menos si con dicha sustitución resulta el precepto legal con una significación gramatical contraría a su genuino sentido y a la lógica, histórica y sistemática interpretación.
Tal sucedería si se pretendiera que por la citada disposición "el Poder legislativo o las Cortes Españolas han facultado al Ministro para regular las materias a que la citada disposición se refiere, quedando en lo sucesivo expulsadas del contenido y competencia de la Ley, para pasar a formar parte de las atribuciones del Gobierno" 3.
De ningún modo debe confundirse el verbo "regular", que gramaticalmente significa facultad de "dictar reglas", con las palabras "reformar y poner en concordancia", que, tanto etimológicamente como gramaticalmente, tienen una significación mucho más concreta y de-Page 670 limitada, puesto que significan sencillamente "cambiar la forma" o "modificar las disposiciones existentes", buscando la mayor concordancia o coordinación entre las mismas 4.
Tampoco deben confundirse las palabras "Ministerio" y "Ministro", confusión en la que ya ha incurrido algún comentarista y también alguna edición no oficial de la nueva Ley.
Es cierto que el "Ministro" es el órgano activo y superior jerárquico de su departamento ministerial o administrativo; pero él solo no es todo el Ministerio, porque éste lo componen otros organismos activos y consultivos, como son las diferentes Direcciones generales, con sus Directores y Subdirectores y Jefes técnicos, siendo, por consiguiente, aquél una parte del Poder ejecutivo y éste (el Ministerio), en su genuina acepción, un organismo administrativo o político-administrativo.
En su consecuencia, si la disposición adicional dice que se faculta al Ministerio, debemos entender por tal todo el citado organismo, es decir, el Ministro con intervención de la Dirección General y su personal técnico, debiendo ser oídos en su caso los Colegios Notariales y el Colegio Nacional de Registradores.
El requisito de la audiencia de los citados Colegios parece conveniente, teniendo presente que con la supresión o creación de nuevos Registros de la Propiedad, además del interés público, pueden ser afectados los intereses particulares de los funcionarios encargados de dichas oficinas. Y, por otra parte, si en tales casos siempre fue preciso, según el texto de las anteriores leyes Hipotecarias, la tramitación de los correspondientes expedientes administrativos, con el dictamen o intervención del Consejo de Estado, al suprimirse ahora éste, en la tercera adicional, con un considerable beneficio para la mayor rapidez, no ha de ser superfluo ni baladí resolver en tales casos de conformidad con las más autorizadas y numerosas opiniones de los profesionales 5.
Dice, pues, la disposición adicional tercera lo que literalmente queda detallado. Adviértase también que en cuanto a la demarcación burocrática o registral, añade que ha de ser "todo ello en los términos quePage 671 para cada caso aconseje la necesidad del servicio público...", y recuérdese que no parece lícito ni prudente a los comentaristas sustituir las palabras de la Ley por otras diferentes, pues, como advertía exactamente Sánchez Román 6, "las leyes deben ser entendidas e interpretadas derechamente de la manera más sana y provechosa, sin extraviar el sentido de las mismas", ratificando dé este modo la autorizada opinión de Geny, cuando decía que "si la voluntad del legislador resulta cierta, no es lícito ni digno eludirla, falseando o desnaturalizando un pensamiento que debe respetarse" 7.
Mas aun restringiendo o limitando la interpretación gramatical al sentido genuino, llano y usual de las palabras, sin tergiversar el verbo, que por ser la expresión de la acción es la esencia de toda oración gramatical y objeto de especial cuidado, puede advertirse que todo el contenido de la disposición adicional tercera, que motiva este comentario, se: encuentra regido por sus primeras palabras: "Se faculta al Ministerio de Justicia..."
Y seguidamente, la pregunta y la duda que surge en la mente del exégeta es la siguiente: ¿Esa facultad concedida o delegada por las Cortes (Poder legislativo) al Ministerio de Justicia (órgano administrativo) ha querido ser y ha podido ser una facultad ilimitada en el tiempo (sin die) y en el contenido (in cuantum), o, por el contrario, sólo ha sido y ha podido ser conferida tal facultad por una sola vez y con un contenido y alcance delimitado en concordancia con la disposición adicional segunda de la misma Ley de 30 de diciembre último, y en relación también con los precedentes históricos y sistemáticos existentes sobre la materia, en las anteriores leyes Hipotecarias y en relación también con la más lógica interpretación de su propio contenido?
Si es cierto que "el saber de las leyes no es tan solamente en aprender et decorar las letras de ellas, mas en saber el su verdadero entendimiento" 8, conviene averiguar o "pesquisar" cuál ha sido ese "entendimiento" verdadero en cuanto a la tercera disposición adicional objeto de esta glosa.Page 672
Algún vocal de la Comisión de las Cortes 9, basándose en la doctrina de las "leges delegatas", entiende que por dicha disposición adicional "en lo sucesivo la regulación de las materias a que se refiere la misma estará dentro de las facultades puramente reglamentarias, y no dentro de la potestad legislativa, como ha ocurrido hasta el presente" ; añadiendo que "evidentemente con esta reforma se suprime la fuerte garantía que para la distribución de los Registros y para el escalafón de Registradores representaba el estar regulados por una Ley".
Pero precisamente en esas mismas palabras de tan autorizado comentarista, y en otras muchas consideraciones de orden lógico, debe apoyarse una interpretación restrictiva de la citada disposición tercera, subordinándola a la disposición segunda, a los efectos de la inclusión de tales reformas por una sola vez, en el próximo texto refundido que ha de publicarse de la nueva Ley Hipotecaria, sin mengua de los principios fundamentales del sistema 10).
Porque, además, en cuanto a la tesis o doctrina de las "leyes delegadas", no debe nunca olvidarse que desde que Montesquieu planteó para la mejor organización social y política de los pueblos la notable doctrina de la división de poderes, es bien sabido que la potestad de hacer las leyes reside en las Cortes con el Rey, o con el Presidente de las Repúblicas, o con el que ostenta la Jefatura del Estado y ejerce también el llamado cuarto Poder, armónico o moderador, derecho de veto, etc., etc.
Por consiguiente, en buena lógica y en buenos principios, el Poder legislativo no debe delegar funciones y atribuciones propias a favor del Poder ejecutivo, y mucho menos a favor de una parte del mismo: y parte es un solo Ministro, cuyas resoluciones no tienen nunca la superior garantía de las acordadas en Consejo de Ministros, con la aprobación del Gobierno en pleno. Resulta así evidente y en consecuencia que las llamadas "leyes delegadas" constituyen siempre una excepción, opuesta o en pugna con la esencia y con los principios fundamentales de los sistemas parlamentarios, pudiendo, por tanto, justificarse aquéllas sólo como medidas excepcionales en los casos de guerra o de graves razones de Estado, porque en esos casos la salud del pueblo es siempre la "suprema...
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