Reflexiones en torno a la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas

AutorMarta García Pérez/Francisco Javier Sanz Larruga
Cargo del AutorProfesora titular de Derecho Administrativo Universidad de A Coruña/Catedrático de Derecho Administrativo Universidad de A Coruña
Páginas57-146

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I Introducción

En los últimos años, y con la coartada de la crisis, nuestro Derecho está irreconocible. Tanto, que incluso empieza a ser un problema explicar a nuestros estudiantes de grado el sistema de fuentes, el alcance de la cláusula de Estado social, las claves del Estado autonómico o el tan básico principio de separación de poderes. Las bases de nuestro sistema jurídico se tambalean. Cuando esta etapa termine, el Derecho habrá resistido, pero no será el mismo; entretanto, vivimos con perplejidad algunos cambios excesivos, inoportunos o innecesarios.

En esta ocasión, la preocupación proviene de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de Modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. Como trataremos de desgranar en las páginas siguientes, el texto legal es muy desafortunado: desafortunado en su título, en su Exposición de Motivos, en su sistemática y, sobre todo, desafortunado en su contenido.

Desde el Observatorio del Litoral de la Universidad de A Coruña, el régimen jurídico del litoral ha sido uno de los ejes centrales de nuestra investigación, que casi siempre ha concluido con una llamada a los poderes públicos para alcanzar mayores dosis de preservación del medio costero y marino. Pero también hemos defendido con fuerza los excesos y las carencias de la Ley de Costas –la indeterminación del dominio público marítimo-terrestre, la fuerza desmedida de la potestad de deslinde, la dureza de la Disposición Transitoria Primera– y hemos planteado ciertas reivindicaciones competenciales.

Esta posición crítica es compatible con el reconocimiento de las bonanzas de la Ley de 1988. Empezando por el hecho de que ha sobrevivido a diversos recursos de inconstitucionalidad y a varios cambios de gobierno, lo cual es especialmente meritorio en esta etapa de legislación «motorizada» y poco propicia a textos estables y duraderos. Y, veinticinco años después de su aprobación, es casi obligado reconocer que ha sido una norma necesaria para hacer frente a una dinámica de devastación del litoral que exigía un punto de inflexión: se frenó el urbanismo incontrolado en zonas de gran desarrollo urbano y se preservó el medio en parajes todavía sin explotar.

Dicho lo cual, no podemos ignorar que la Ley de Costas ha provocado «daños colaterales» de consideración, que se han concentrado en dos colectivos: de un lado, los ciudadanos que han visto sus propiedades privadas transformadas en concesiones administrativas, sin otra compensación que el derecho de uso sin pago de canon por un tiempo más o menos largo y con fuertes limitaciones respecto al uso de los terrenos ocupados; de otro lado, los propietarios colindantes con el dominio público marítimo-terrestre, cuyos derechos de propiedad fueron duramente delimitados a través de la imposición de servidumbres de tránsito o protección con la finalidad –a veces pretexto– de proteger el litoral.

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Pues bien, si la reforma legal se hubiese centrado en afrontar estas situaciones y, al tiempo, hubiese aprobado algunas otras medidas de mayor protección de la costa, no tendríamos nada que objetar. Pero la realidad es muy distinta, y la lectura de la Ley 2/2013 nos muestra que, con la coartada de fortalecer la seguridad jurídica amenazada en casos particulares y de rebajar la crudeza de los más gravemente damnificados por los efectos expropiatorios o cuasi-expropiatorios de la Ley de Costas, se ha acometido una reforma general que gravita sobre un eje muy distinto: el de revalorizar la costa, entendida la expresión en términos economicistas y no medioambientales.

Y todo ello se hace en un momento en que la tendencia parece ser la contraria, al menos bajo el prisma europeo, con una propuesta de directiva sobre gestión integrada de las zonas costeras que vuelve a poner el acento en la protección de la franja bañada por el mar.

La Ley está aprobada. A resultas de los juicios que en su día emita el Tribunal Constitucional en relación con los recursos de inconstitucionalidad planteados por varias Comunidades Autónomas, es el momento de su aplicación. Debemos afrontar el reto de asegurar una aplicación de la ley coherente y ponderada, y un desarrollo reglamentario adecuado y estrictamente legal, bajo el que no pueda darse cobijo a cuestiones contenidas en los textos preparatorios de la ley que el legislador descartó en su versión final.

En las páginas siguientes, analizaremos el impacto de la Ley 2/2013 sobre el litoral, con una inevitable selección de las cuestiones más relevantes a fin de adaptar esta contribución a las exigencias de extensión y tiempo de quienes han realizado el encargo. Estudiaremos las novedades introducidas en la propia determinación del dominio público marítimo-terrestre (II). Nos adentraremos en el tratamiento de los derechos concesionales, tanto de los titulares de las concesiones compensatorias que en su día se concedieron al amparo del derecho transitorio, como del régimen concesional ordinario (III). Analizaremos el nuevo régimen jurídico de las servidumbres en determinadas zonas del litoral (IV). Haremos una especial referencia al régimen de las obras e instalaciones que ocupan bienes de dominio público o zonas de servidumbre (V). Todo ello nos permitirá evaluar el grado de cumplimiento del principio de sostenibilidad ambiental alcanzado con el nuevo texto legal (VI).

II La nueva determinación del dominio público marítimo-terrestre

El legislador de 1988 llevó a cabo una operación de ampliación del dominio público marítimo-terrestre que desveló sin tapujos en la Exposición de Motivos. El «doble fenómeno de destrucción y privatización del litoral» exigían «de modo apremiante una solución clara e inequívoca acorde con la naturaleza de esos bienes», que comenzó por una redefinición de la ribera del mar «de forma

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más acorde con su realidad natural», «volviendo a los orígenes de nuestra tradición, recogida en el Derecho romano y medieval», al reafirmar la calificación del mar y su ribera como «patrimonio colectivo» (Exposición de Motivos, IV).

La apelación a la realidad natural fue, sin embargo, uno de los puntos débiles de la regulación. Muy pronto, la doctrina puso de manifiesto el entrecruzamiento entre lo natural y lo artificial en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas1y arreciaron las críticas por lo que algunos de nosotros denominamos la «indeterminación» del dominio público marítimo-terrestre2. De ahí que hayamos recibido con agrado la noticia de la reformulación de algunas de sus pertenencias. Muchos de esos cambios, sin embargo, nos han dejado una sensación de inquietud o decepción, según los casos.

La Ley 2/2013 modifica, en primer lugar, la determinación de la ribera del mar (art. 3), con las siguientes novedades: se incluye una importante especificación respecto al límite interior de la zona marítimo-terrestre cuando se fije con referencia a las olas en los mayores temporales conocidos (apartado 1.a); se modifica el régimen de los terrenos inundados (apartado 1.a); y se matiza la integración de las dunas en la ribera del mar (apartado 1.b). Además...

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