Reflexiones sobre el factor de sostenibilidad del sistema público de pensiones

AutorAurelio Desdentado Bonete
CargoMagistrado del Tribunal Supremo
Páginas223-236

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1. Aclaraciones previas

Antes de comenzar a hablar imprudentemente de lo que no sé, debo disculparme por ello y aclarar algunos puntos sobre el carácter de mi exposición.

Para ello es útil recordar la advertencia que Ross hacía sobre la función oracular del jurista. Los juristas trabajamos sobre normas y sobre las relaciones entre las normas. No somos expertos en la solución de los problemas económicos y sociales y cuando nos pronunciamos sobre ellos no estamos haciendo ciencia jurídica -si es que esa ciencia existe, lo que me parece más que dudoso-, sino dando probable-mente un sermón a partir de nuestras preferencias ideológicas.

Quiero decir que no tengo ninguna competencia profesional para pronunciarme sobre las valoraciones y proyecciones económicas que están en la base de la propuesta sobre el factor de sostenibilidad, ni sobre el acierto o el desacierto de las medidas técnicas que se recomiendan. Mi opinión es la de un ciudadano que tiene interés en la materia y una experiencia profesional, quizá ya demasiado larga, en la aplicación de las normas de Seguridad Social.

Esa experiencia me ha aproximado, sin embargo, a los problemas de la protección social y me ha hecho reflexionar sobre ellos.

Todo ello marca el alcance de lo que voy a decir.

  1. ) Primero, expondré, como simple ciudadano y como persona que ha trabajado con las normas de Seguridad Social, mi visión de sus problemas y mi idea de lo que debería ser una reforma, situando en esta perspectiva la innovación que supone el factor de sostenibilidad.

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  2. ) En segundo lugar, trataré de abordar el factor de sostenibilidad1desde una perspectiva estrictamente jurídica, examinando algunos problemas que en este plano me suscita la lectura del informe de los expertos y del proyecto remitido por el Gobierno a las Cortes, que se publica en el Boletín de éstas del 4 de octubre de este año.

    Lo haré brevemente, como corresponde a la programación de este acto.

2. Sobre el factor de sostenibilidad desde la perspectiva de la situación actual del sistema español de seguridad social
2.1. Las crisis del sistema: crisis de financiación, crisis de eficiencia

Pienso que nuestro sistema se enfrenta a dificultades económicas importantes, que están bien expuestas en el informe de los expertos sobre el factor de sostenibilidad2. Por una parte, el envejecimiento de la población y la entrada en el régimen de pensiones de la generación del baby boom nos lleva a una situación en la que hay menos jóvenes y más personas en la edad pensionable que viven más tiempo. Dice el informe que los 9 millones de pensionistas actuales se convertirán en 15 millones en 2050 y que la esperanza de vida a los 65 años, que es en la actualidad de 20 años, será en 2050 de 25 años. En 1967, cuando entró en funcionamiento el sistema, la esperanza de vida a esa edad no llegaba a los 17 años.

Por otra parte, la espectacular caída del empleo como consecuencia de la crisis económica reduce las cotizaciones y aumenta el gasto en prestaciones de desempleo. Además los sistemas "maduran" y, al hacerlo, producen prestaciones mejores a un coste también mayor. Todo esto incrementa el gasto, mientras disminuyen los recursos. Los ingresos por cotizaciones han caído de 108.103,73 millones de € en 2008 a 103.311,66 en 2011. No han podido aplicarse asignaciones para el Fondo de Reserva durante los años 2009, 2011 y 2012. Tampoco habrá asignaciones al Fondo en 2013. Por el contrario, se han tenido que aprobar disposiciones del Fondo por importe 7.003 millones de euros en 20123y de unos 5.500 millones hasta septiembre de 2013. A este ritmo el agotamiento del Fondo es una hipótesis que no puede descartarse, si no se recupera sensiblemente el nivel de empleo y se mantiene el ritmo de incremento del gasto. La capacidad de aumentar los ingresos es en la actual coyuntura prácticamente nula, porque el incremento de las cotiza-

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ciones tendría efectos negativos sobre el empleo y la financiación con cargo a los presupuestos del Estado es impensable con el actual nivel de déficit público. El Estado tampoco podría legítimamente financiar un sistema profesional que otorga prestaciones diferenciales en función del nivel de los salarios. Para aumentar la aportación del Estado tienen que darse dos condiciones: 1ª) la superación de la actual crisis fiscal y 2ª) la reforma de los niveles de protección, de forma que puedan asignarse a prestaciones universales y uniformes las aportaciones estatales. Añadiría otra condición más polémica: es necesaria una reforma fiscal que incremente la progresividad del sistema.

Se ha apuntado que cabe obtener más recursos eliminando los topes de las bases de cotización, lo que aumentaría la progresividad del sistema. Pienso que es una idea de posible realización práctica, pero que no es una buena idea. Si se eliminan los topes en la cotización, caben dos posibilidades:

  1. ) Que se elimine también el tope de las prestaciones con lo que el efecto de asignación de recursos será neutralizado, pudiendo provocar incluso un desequilibrio mayor y

  2. ) Que no se eliminen esos topes de prestaciones, con lo que ciertamente se incrementarán los recursos, pero se establecerá una presión adicional sobre las rentas salariales no solo altas, sino también medias, pues el tope se ha generalizado para todas las categorías. Esa elevación de la presión tiene una justificación difícil por sus limitaciones y por su destino. Solo gravaría las rentas salariales superiores a 3.425,70 € al mes; no las rentas de capital. Opera además una redistribución limitada solo a favor de las personas incluidas en el sistema contributivo, dejando fuera a muchas personas en situación de pobreza. Y se afecta, por último, a prestaciones diferenciales en función del nivel de rentas. Ese aumento de la presión contributiva sin contrapartidas en un sistema que ya penaliza bastante las rentas de trabajo podría generar algún sentimiento de rebelión fiscal. Este tipo de redistribución tiene que realizarse a través del sistema fiscal ordinario y con criterios de generalidad.

Esta es la crisis de financiación, que el informe de los expertos examina para justificar el adelantamiento de la aplicación del factor de sostenibilidad, sin duda porque su objetivo es solo la sostenibilidad del sistema; no su reforma. Pero creo que hay otra crisis, la crisis de eficiencia4, que no se aborda en el informe. Nuestro sistema, cerradamente contributivo, no es eficiente en la protección contra la pobreza, sobre todo frente a las nuevas formas de pobreza que genera la crisis. Es un sistema profesional que protege a "los que están dentro" y han tenido una carrera de seguro estable, pero que deja sin protección o con una protección muy reducida a "los que no han entrado" o a "los que han salido" de él como consecuencia de desempleo de larga duración. Es un esquema de protección social centrado en las pensiones, pero que descuida otras ramas, como la protección a la familia y el desempleo. El descuido de la protección a la familia puede explicar en parte nuestra baja tasa de natalidad. La desatención del desempleo invita a protegerse de éste a través de las

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pensiones, que tienen un régimen de compatibilidad con el trabajo muy abierto, lo que al final resulta más caro y menos eficaz.

Hay, además, un claro sobredimensionamiento de la rama de pensiones. Tenemos casi 2 millones y medio de pensiones de viudedad, cuando a comienzos de los 70 no llegaban al medio millón. Estas pensiones se incrementaron notablemente a partir de la gran apertura del acceso en 1972 y luego con las ampliaciones posteriores (varones, parejas de hecho, crisis matrimoniales, etc.)5. Las pensiones de incapacidad permanente, que en 1975 tampoco alcanzaban el medio millón6, hoy se cifran en algo más de 900.000 y, si prescindiéramos de la revisión estadística de 1997 -que trasformó en jubilados a los incapacitados con 65 años-, quizá rondarían el millón y medio. El número de pensiones de incapacidad permanente total supera con diferencia el de las pensiones de incapacidad absoluta. En la jubilación más del 41 % de las altas de pensión se produce en edades inferiores a los 65 años y tenemos una amplia gama de jubilaciones anticipadas. La edad media de jubilación está en 63,91 años. Por otra parte, se cuestiona que algunas situaciones pensionables se correspondan realmente con situaciones de necesidad efectivas. Para el incapacitado permanente total o el viudo que trabaja la pensión es un mero complemento de las rentas del trabajo, pero para el que no trabaja la pensión suele resultar insuficiente. El incapacitado para su profesión habitual no es un inválido, si conserva su capacidad para otras profesiones; por ello, habría que protegerle como a un desempleado si ha perdido su empleo; claro que, como a un desempleado sin límite de la duración de la prestación, como debería hacerse, en mi opinión, con todos. Lo mismo sucede con el viudo o la viuda joven y sin cargas familiares7o con los trabajadores menores de la edad pensionable que cesan en un ERE. Pero el problema...

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