Referencias a los modelos americanos de empleo público
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Cargo del Autor | Magistrado de lo Contencioso-Administrativo |
Introducción
En paralelo con lo que se ha intentado en el Capítulo anterior el esfuerzo divulgativo del presente capítulo trata de analizar los modelos de función pública aplicables a los países americanos.
Adelantemos a modo de conclusión que los países analizados y, en general, el resto de los países americanos muestra en el momento presente una preocupación evidente sobre el establecimiento de esquemas de función pública plenamente homologados con los que conforman el acervo común de mayor relevancia en la materia.
Esta preocupación se ha plasmado en modernas normas administrativas sobre el empleo público y en un serio esfuerzo internacional por encontrar un modelo más o menos común. De ahí que el análisis secuencial con los modelos europeos sea un método idóneo para justificar esta primera aproximación.
8.1. Breve aproximación al modelo norteamericano
8.1.1. Evolución histórica
Las referencias que en nuestro país pueden hacerse al sistema de función pública norteamericana pasan, a nuestro juicio, por De la Cruz Ferrer 226 quien analiza los presupuestos históricos de la misma y, especialmente, su configuración después de la reforma de 1978. En este sentido, si puede afirmarse que dicho sistema es, en gran parte, tributario de su propia carencia histórica y de los prejuicios que durante mucho tiempo subsistieron en aquel país contra la existencia de una burocracia estable que se plasma, como nos indica Parada Vázquez 227, en la For Tenure Of Office Act de 1820 según la cual «los empleados de finanzas debían rendir cuentas de su gestión y obtener su confirmación cada cuatro años, limitación que se extendió inmediatamente al resto de empleos públicos». Nos indica De la Cruz que esta «Ley, junto con la política de rotación en los cargos, agresivamente expuesta por Andrew Jackson, formaran los dos pilares del spoil system» 228. Es evidente que la tensión entre los efectos de la existencia de una burocracia estable y la necesidad de dotar a los gobiernos elegidos democráticamente rompe en este período haciendo de los empleos públicos un botín a repartir con motivo de las elecciones, de ahí que se llegará a decir que «el mundo parece dividido en dos grandes clases: los que van a California a buscar oro y los que vienen a Washington buscando cargos» 229.
Sin embargo, como nos recuerda Parada Vázquez 230, «la sustitución alucinante de unos funcionarios por otros que la interinidad originaba provocó graves crisis en los servicios del Estado, generalizando la corrupción, e incluso movimientos de insubordinación del ejército. Históricamente la maduración de la abolición del sistema de spoils system se plasma en la Pendleton Act de 1883, cuyo efecto esencial es el de evitar los grandes problemas del botín, y que se convierte en el texto básico de la función pública federal vigente hasta la reforma de 1978. En esencia, se configura en esta época el Civil Service a cuyo apogeo no es ajena la conciencia de que los puestos de trabajo se habían tecnificado y ya no eran susceptibles de ser desarrollados por cualquiera 231. El proceso fue, por tanto, el de hacer avanzar el sistema de mérito, función en la que ocupa un puesto destacado la obra de Roosevelt, quien había formado parte de la Civil Service Commission, y que adoptó una serie de medidas de gran calado para la instauración definitiva del sistema de mérito 232.
Este sistema avanza, compaginando los prejuicios históricos sobre la burocracia con el avance del sistema de mérito para profesionalizar el trabajo y no causar perjuicios serios en el funcionamiento de las organizaciones, hasta la aprobación de la Civil Service Reform Act en 1978, que, tras los estudios de numerosas comisiones de reforma administrativa, supone un hecho crucial en el diseño del sistema norteamericano. En esta reforma administrativa coadyuvan, según De la Cruz Ferrer 233, una serie de factores de gran importancia, entre ellos, las salpicaduras en la función pública del asunto «watergate», el fraude del sistema de méritos, la crisis económica y la del «welfare state» 234, y la voluntad reafirmante decidida del Presidente Carter.
En una exposición sintética podemos afirmar que las reformas del Acta de 1978 afectan, en esencia, a dos grandes sectores, la estructura institucional de la función pública y las modificaciones puntuales del Estatuto de personal. En lo que a las primeras se refiere, la Ley de 1978 comienza por apostar decididamente por la Oficina de Dirección de Personal a la que atribuye autonomía para gestionar los programas de personal, y la creación de la Junta de Protección del sistema de mérito, a la que se atribuye la resolución de los recursos interpuestos por los funcionarios con un carácter cuasijurisdiccional, a la vez que la función de estudio y revisión de las normas de función pública. En lo que a las modificaciones del estatuto se refiere es claro que uno de los pilares básicos es el reforzamiento del sistema de mérito y la aplicación consecuente del principio de igualdad de oportunidades, a esto se añade el desarrollo de una carrera administrativa en base al rendimiento evaluado de los funcionarios.
En este estado de cosas se desenvuelve la Administración americana hasta la nueva reforma de los años noventa atribuida al Presidente Clinton y, básicamente, a su vicepresidente Al Gore, y que se plasma en la Obra «Creating a government that works better and costs less. The report of the National Performance Review» 235, la cual toma 236, la responsabilidad directa del Presidente en cualquier reforma y la consideración de la Administración como un sector clave de la economía nacional. Los hitos principales en este intento de reinventar el Estado son, la Goverment Performance and Results Act, de 1993, que tiene por objeto establecer una valoración de rendimientos y resultados en la Administración. La Ley opta por «la planificación estratégica, los planes anuales de rendimiento, los informes anuales de rendimiento, la responsabilidad directiva y la flexibilidad operativa»
237. En segundo término, la Orden Ejecutiva núm. 12834, de 20 de junio de 1993, relativa a las incompatibilidades de los altos cargos de la Administración americana; así como la Orden Ejecutiva núm. 12837, de 10 de febrero de 1993, de reducción de las partidas presupuestarias de administración y gastos corrientes, y la Orden ejecutiva núm. 12839, de 10 de febrero de 1993, que afecta sensiblemente al empleo público previendo la supresión de 100.000 puestos de trabajo en la Administración federal 238.
8.1.2. Caracteres esenciales del modelo
Entre las características más notables del modelo se encuentran las referidas a la selección, que no se produce en abstracto, esto es, ingresando en un cuerpo de funcionarios que le habilita para el desempeño de un puesto de trabajo el cual, en la mayor parte de los casos, se desconoce en el momento del ingreso. En este sistema la selección se vincula con el puesto de trabajo concreto que se trata de proveer. En este sentido debe recordarse que en 1976 se redactó la «Uniform Guidelines on Employee Selection Procedures», con el propósito de uniformar los exámenes de selección en el ingreso a la función pública. Estas «guías» de cada puesto por medio de una quincena de índices que se refieren a las tareas a desarrollar, reglamentos a aplicar, relaciones con otros órganos, margen de iniciativa. Medidos de esta forma, todos los puestos se clasifican en los 18 niveles de la General Schedule distinguiéndose entre los que se utilizan para designar a los directivos, que se identifican con el término unassembled y en los que el historial previo es un elemento determinante, y los assembled, en los que se efectúa una valoración de sus aptitudes para el puesto de trabajo concreto.
Es evidente, como señala Parada Vázquez 239, que esta circunstancia justifica la «importancia de la relación y clasificación de puestos de trabajo. Esta se lleva a cabo mediante una descripción y valoración («job description») de cada puesto por medio de una quincena de índices que se refieren a las tareas a desarrollar, reglamentos a aplicar, relaciones con otros órganos, margen de iniciativa. Medidos de esta forma, todos los puestos se clasifican en los 18 niveles de la General Schedule, escala que va desde el GS 1, nivel base para las tareas más elementales, hasta el 18, nivel de complejidad, responsabilidad y jerarquía. Esta Escala abarca puestos de carácter profesional, caracterizados por exigir un nivel especializado de conocimientos universitarios o la correspondiente experiencia en un campo especializado; ocupaciones administrativas, esto es, las que implican un tipo de conocimientos típicamente conseguidos a través del nivel general de educación universitaria o de la experiencia en las materias seleccionadas; como puntos de partida, según Moreno ocupaciones técnicas, que son las que están relacionadas con el apoyo de un campo profesional o administrativo; y ocupaciones auxiliares, que implican un trabajo estructurado en apoyo de operaciones administrativas, mercantiles o fiscales240.
Como anteriormente se ha indicado, una de las características esenciales de la reforma de 1978, además de la creación del Servicio Ejecutivo Superior, que trata de servir, básicamente, los puestos de trabajo considerados como permanentes, es la creación de un tímido sistema de carrera, del que vamos a destacar dos cuestiones que nos parecen esenciales en el mismo: el cambio de puesto de trabajo y el sistema de retribuciones.
Por lo que se refiere a la primera de las cuestiones indicadas podemos indicar que efectuamos su análisis desde el Reglamento del Servicio Civil, en su edición de 1 de enero de 1986. En este sentido podemos indicar que, de conformidad con lo previsto en la Sección 335.101, el cambio de puesto de trabajo no siempre supone el cambio de categoría competitiva de un funcionario. Esta modalidad de cambio no altera la estabilidad en el empleo del funcionario. Por lo que se refiere al...
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