El reembolso de gastos médicos y la Directiva sobre Asistencia Sanitaria Transfronteriza
| Autor | Olga Fotinopoulou Basurko |
| Cargo | Prof. T.U. de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social E.U. Estudios empresariales de Vitoria-Gasteiz (UPV/EHU) |
| Páginas | 329-352 |
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Como es sabido, en el año 2011, se adoptó la Directiva 2011/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2011, relativa a la aplicación de los derechos de los pacientes en la asistencia sanitaria transfronteriza1. Se trata de una regulación que viene a culminar un proyecto iniciado hace ya muchos años2 para la consecución de una norma que permitiera regular los distintos problemas que ha venido ocasionando la atención sani-
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taria3 prestada en un Estado distinto al de afiliación o de origen y al que el Tribunal de Luxemburgo ha tenido que enfrentarse en no pocas ocasiones; algunas de ellas incluso muy recientes4. En efecto, la denominada libre circulación de pacientes en el seno de la UE se ha ido incrementando considerablemente a lo largo de los años, lo que ha ocasionado serias dificultades en la búsqueda de un equilibrio entre el derecho de los pacientes a ser atendidos en otros estados miembros de la UE fundamentada en la libre circulación de trabajadores y personas, y los costes financieros que ese hecho puede repercutir sobre el sistema de seguridad social de cada uno de los Estados miembros afectados5. En particular, nos estamos refiriendo a los supuestos que han sido denominados como de «turismo sanitario6», esto es, aquellos casos en los que los ciudadanos buscan en otro país una serie de tratamientos que o bien no se ofrecen en su país de origen, o bien éstos se prestan de manera más satisfactoria y con mayor rapidez en esos otros Estados. Dicho de otro modo, no se trata de abordar los supuestos de prestación sanitaria originada por desplazamientos puntuales por motivos laborales, turísticos o de estudios, sino esos otros supuestos en los que el ciudadano se desplaza con el único fin de buscar un tratamiento determinado en otro Estado miembro por los motivos ya anotados o para eludir las listas de espera que, en función de los estados, pueden llegar a ser exasperantes.
En estas circunstancias, los problemas o el problema principal al que se ha visto abocado el Tribunal de Justicia europeo a resolver no ha sido otro que el de determinar los criterios o requisitos que cabe imponer para que los afiliados a un sistema de seguridad social puedan verse compensados por los gastos que ocasiona un tratamiento médico en un Estado distinto al de origen o de afiliación. Obviamente, no puede decirse que el Tribunal de Luxemburgo haya tenido que afrontar estos conflictos sobre la nada, ya que el Reglamento CEE n.° 1408/71, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplacen dentro de la Comunidad y el Reglamento de aplicación n.° 574/72 sí establecían una regulación sobre la materia7. Ahora bien, si nos atenemos a la fecha de adopción de estos Reglamen-
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tos, es fácil deducir que éstos se han mostrado insuficientes ante una realidad en la que la demanda de tratamientos sanitarios en otros Estados se ha ido imponiendo poco a poco. Y ello así, porque lo que ha ido apareciendo en juego a lo largo del tiempo ha sido el contraste o la contraposición de las disposiciones contenidas en aquéllas y la libre prestación de servicios. Precisamente y con el fin de clarificar el sistema de coordinación de sistemas de seguridad social en la UE, se adoptó en el año 2004 el Reglamento (CE) n.° 883/2004, de 29 de abril, llamado a sustituir al reglamento del año 718 y Reglamento (CE) n.° 987/2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento anterior9. No obstante, se trata de una norma que tampoco ha conseguido resolver o clarificar las situaciones que —sobre esta materia— en la práctica se han producido10. De este modo, y tras un largo trasiego de idas y de venidas, así como de una ingente jurisprudencia sobre la materia que afianzaba la idea de la libertad de circulación de pacientes en el seno de la UE, las instituciones comunitarias decidieron en el año 2008 acometer la regulación de esta materia, que en forma de Directiva ha visto la luz en el año 2011.
Pues bien, establecidas las anteriores premisas, nuestro objetivo a lo largo de las siguientes páginas es el de abordar la cuestión del reembolso de los gastos sanitarios ocasionados en Estado distinto al de afiliación o de residencia, tanto a la luz de la jurisprudencia emitida por el TJ como, evidentemente, de su plasma-ción sobre el texto comunitario apenas mencionado.
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No son pocos los autores que a lo largo de muchos años han prestado atención a los distintos pronunciamientos que el Tribunal de Luxemburgo ha venido emitiendo sobre esta materia y muy particularmente sobre el denominado «turismo sanitario». Es por esta razón que nuestro objetivo en estas páginas va a reducirse a la realización de un simple repaso de aquéllas y, muy particularmente, sobre las sentencias que cabe considerar más relevantes en este contexto, con el fin de ofrecer al lector un iter general de los problemas que se derivan de la libre circulación de pacientes en la UE.
Pues bien, desde el momento de la adopción del Reglamento sobre coordinación de sistemas de seguridad social en el año 1971 y su reglamento de aplicación, las posibilidades de que un ciudadano de la UE pudiera solicitar asistencia sanitaria en otro Estado miembro venían circunscritas a que o bien, ésta se dispensara en el marco de un supuesto de movilidad originado por razones turísticas, laborales o de estudios, o bien al hecho de que un ciudadano se desplazara a otro Estado miembro con el único fin de someterse a un tratamiento médico dispensado en ese otro Estado. Tanto en uno como en otro caso, los pacientes tenían derecho a obtener la asistencia médica en ese otro Estado en las mismas condiciones que tuvieran los asegurados en aquél, siempre y cuando, en el primer caso, el paciente contara con el documento derivado de la presentación del formulario E-111 (sustituido en la actualidad por la tarjeta sanitaria europea11) o, en el segundo caso, siempre que el tratamiento hubiera sido previamente autorizado por el Estado de afiliación del ciudadano en cuestión (tramitada a través del formulario E-1 12, sustituido en la actualidad por el S2).
Ahora bien, previstas así las cosas, las dificultades empezaron a surgir en el momento en que algunos ciudadanos pretendieron acceder a la asistencia sanitaria en otro países distintos al suyo de origen o de afiliación y obtener el derecho al reembolso de los gastos allí ocasionados, no ya sobre los principios de la libre circulación de personas, sino esgrimiendo determinadas libertades económicas —libre prestación de servicios o de bienes—; lo que vino a exigir que el TJ se tuviera que pronunciar sobre esos asuntos a la luz de unas bases jurídicas que las instituciones comunitarias no habían previsto en el momento de la adopción de los Reglamentos anotados. Este contexto fue el fundamento de los litigios que protagonizaron dos ciudadanos luxemburgueses en los famosos asuntos Kholl y Decker12,
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quienes respectivamente demandaron a Luxemburgo (su país de afiliación) porque éste les había denegado el reembolso de los costes de un tratamiento de ortodoncia para su hijo (Kholl) o de comprar unas gafas que previamente habían sido recetadas por el médico del segundo en Luxemburgo (Decker). Al primero se le denegó el reembolso de los gastos del tratamiento de ortodoncia que había seguido su hijo porque no se podía entender que éste hubiera sido urgente, amén de que podía haberse seguido en su propio país; mientras que en el segundo caso, el argumento empleado por las autoridades luxemburguesas se basaba en el hecho de no haber solicitado la autorización previa exigida por las normas comunitarias. En ambos casos, los señores Kholl y Decker esgrimieron como argumento principal que el hecho de que se les solicitara una autorización previa para acceder a determinados tratamientos en un país distinto al suyo conculcaba o obstaculizaba las libertades económicas de prestación de servicios (actuales arts. 56 y 57 TFUE) y de libre circulación de mercancías (actuales arts. 34 y 35 TFUE) respectivamente.
Como es visible, el contraste o el conflicto entre normas sociales y libertades económicas comunitarias comenzaba su andadura en este marco concreto, lo que ocasionó —a la luz de la jurisprudencia emitida por el Tribunal de Luxemburgo— que éstas se vinieran sucediendo con posterioridad. En efecto, expuestas así las cosas, el Tribunal emitió sendas sentencias favorables a los demandantes, considerando en ambos casos que la exigencia de autorización previa suponía una restricción a la libre prestación de servicios (Kholl) o de libertad de circulación de mercancías (caso Decker), puesto que no observó que existiera una razón imperiosa de interés general que permitiera justificar ese tipo de restricciones. Ambos pronunciamientos del año 1998 supusieron un antes y un después en el marco de los conflictos que tratamos, ya que el Tribunal decidió acoger sin demasiadas reservas los planteamientos de los demandantes, sin tomar en consideración otra serie de argumentos que habían sido defendidos por el país de afiliación de aquéllos, y que tenían por...
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