Recapitulación sobre el principio de reserva de ley

AutorJuan Calvo Vérgez
Cargo del AutorDoctor en Derecho, Profesor Ayudante de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de León
Páginas29-116

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1. La trascendencia del principio de reserva de ley en todo ordenamiento tributario

Sin lugar a dudas, la importancia del estudio del Principio de reserva de Ley como pilar básico de todo Estado de Derecho resulta indiscutible. El Principio de reserva de Ley se ha revelado desde sus orígenes como una estructura fundamental en el ámbito del Derecho Público, constituyendo una premisa básica en la interrelación del Poder Legislativo con el Ejecutivo y un criterio imprescindible en las relaciones entre los poderes públicos del Estado.

El origen y las funciones que el Principio de Reserva de Ley ha venido desempeñando históricamente constituyen un aspecto de gran trascendencia de cara a configurar, no ya sólo su propio concepto y finalidad, sino también su alcance en materia tributaria así como la necesaria separación entre los Principios de Legalidad y reserva de Ley tributaria, dada la tendencia a utilizar ambos Principios de un modo indistinto adoptada por un cierto sector de la doctrina. Su separación contribuye además a fijar el alcance y contenido del Principio de reserva de Ley.

Con carácter general, los fines tradicionales del Principio de reserva de Ley pueden ser perfectamente trasladados al ámbito tributario, dentro del cual situamos el germen de la reserva en el denominado Principio de Page 30 autoimposición. En todo caso debe tenerse presente el actual carácter relativo de la reserva legal, a la luz del cual queda cubierta la creación ex novo del tributo, así como la determinación de sus elementos esenciales o configuradores. La propia reserva constitucional del art. 31.3 de nuestra Constitución (CE) así lo establece.

Tal y como acabamos de señalar, el estudio del Principio de reserva de Ley en materia tributaria exige clarificar su distinción con los Principios de Legalidad y Preferencia de Ley. Para ello hemos de tener presente el valor de la reserva de Ley establecida en normas no constitucionales, procediendo a una delimitación tanto objetiva como subjetiva de la misma.

2. Delimitación histórica del principio de reserva de ley: el llamado principio de autoimposición

Desde una perspectiva histórica el origen del Principio de reserva de Ley se ha de situar en el llamado Principio de autoimposición1 Ya a finales del siglo XI y principios del siglo XII tiene lugar, por un lado, el nacimiento de unas Cortes, a las que eran convocados los representantes de los ciudadanos, y por otro, el desarrollo de los municipios, con el establecimiento de los Concejos o Asambleas de vecinos.

El Derecho comienza a erigirse pues en instrumento de poder del Estado y en límite al poder absoluto del Monarca, si bien desde diversos sectores doctrinales se ha subrayado que ya en el mundo medieval el de-Page 31recho no era considerado un monopolio absoluto del Rey, quien no era un legislador libre de poder modificar el ordenamiento de la comunidad sino sólo de dictar órdenes particulares, encontrándose por tanto sometido a una Ley producida por el consenso del pueblo2.

Cabe la posibilidad de referirse a un primer período, a finales del siglo XI, en el que se configura la denominada «Curia regia» (integrada únicamente por nobles y eclesiásticos) como instrumento de asesoramiento del Monarca3. En este primer momento el Estado se hace absoluto en torno al Monarca, que acapara toda la concentración de poder interviniendo en todas las esferas de la vida social.

El mantenimiento del poder absoluto queda además materializado no sólo a un nivel interno, sino también en la propia acción bélica del Estado, cuyo creciente gasto en este ámbito hizo necesaria la consecución de un importante índice de recursos con los que satisfacer y cubrir la actuación administrativa estatal a través del mecanismo impositivo.

Page 32Tiene lugar así el surgimiento de una nueva concepción social centrada en torno al Rey, quien empieza a ser considerado como el creador del Derecho. El Monarca no sólo actúa como juez de un Derecho encontrado pero no creado por él sino que, sin perder su calidad de juez, adquiere la condición de legislador, convirtiéndose la facultad de legislar en la característica esencial de la sociedad real 4.

Ahora bien a pesar de que jurídicamente se atribuya al Monarca la plenitud del Poder Legislativo, pervive aún una estructura social marcada por el fuerte predominio de los señores feudales, que no están dispuestos a ser absorbidos por el poder central. Precisamente a la luz de esta pugna dialéctica tiene lugar el nacimiento de la Constitución Estamental como fórmula política de la Baja Edad Media. Tal y como pone de manifiesto GARCÍA PELAYO5, la citada Constitución representa «la concordia o acuerdo entre dos derechos subjetivos: por una parte, los del Rey, y por otra, los privilegios de los señores feudales».

Es a principios del siglo XII cuando se inicia un segundo período que culminará con el nacimiento de las Cortes Medievales. Ante la carencia de recursos padecida por el Monarca, cuyo poder resulta mermado por los privilegios de la Iglesia, de la nobleza y de una nueva clase social (la burguesía) surgida en el ámbito de las ciudades, requiere aquél la cooperación de esta última a través del establecimiento de figuras tributarias de carácter excepcional tales como el petitum o subsidium y la denomi-Page 33nada «moneda forera»6. Como contrapartida, el Monarca se ve obligado a satisfacer las peticiones de la nueva burguesía.

Siendo los Estamentos absolutamente contrarios a conceder impuestos personales, el Monarca decide acudir al endeudamiento con los burgueses enriquecidos de las ciudades, medida que inevitablemente conlleva el pago de unos intereses muy elevados. Y sólo cuando la crisis deviene insalvable, aquél se ve en la obligación de suplicar a los Estamentos.

Una vez que el Rey recibe el apoyo de esta nueva fuerza social, tiene lugar un enorme incremento del poder real frente a la nobleza. Comienza a configurarse de este modo un poder separado del resto de la sociedad, con una sólida estructura y unos órganos propios.

En efecto, tanto el aumento de los ingresos que fluyen a las arcas reales fruto de la imposición como el nulo control existente al respecto permiten al poder regio expandirse de un modo ilimitado. Esta circunstancia adquiere además una mayor intensidad a partir del momento en que se dispone de la oportuna cobertura ideológica para ello, proporcionada por la «teoría de la soberanía». Al amparo de esta teoría, cuyo máximo valedor es BODINO, viene a configurarse la soberanía como un poder absoluto colocado por encima de cualquier otra instancia jurídica7.

Por otra parte, ya durante este segundo período, comienzan a alzarse los derechos privados de los súbditos como elemento infranqueable frente a la actuación impositiva del Monarca absoluto. La materialización del respeto a estos derechos privados de los ciudadanos frente al poder derivado del Monarca constituye un factor decisivo para dar entrada en la Curia regia a los representantes de las ciudades.

Coincidimos con VALDEAVELLANO8 en que de este modo se fragua el nacimiento de las Cortes Medievales, a través de las cuales el Mo-Page 34narca viene a limitar el poder de la nobleza y a recabar los recursos necesarios para el desarrollo de su propio poder, permitiendo a los representantes de las incipientes ciudades obtener una cierta limitación del poder absoluto del Monarca o Príncipe9.

Pues bien, es en estas Cortes Medievales dónde resulta planteada la exigencia de la autoimposición, haciéndose necesaria la intervención de los ciudadanos en materias relativas a la esfera jurídica de sus propias relaciones. Las Asambleas estamentales comienzan a reservarse materias tales como el voto periódico del impuesto o la regulación de las penas, impidiendo la incidencia sobre las mismas de los poderes del Monarca10.

Hemos de reconocer sin embargo que la consideración de este Principio de autoimposición como primera manifestación del Principio de re-Page 35serva de Ley no deja de ser una cuestión objeto de debate por la doctrina, sobre todo, a la luz de las particulares circunstancias que configuraban la intervención de las Cortes.

Así, a juicio de SIMÓN ACOSTA11 la reserva de Ley sólo resulta concebible dentro de un sistema constitucional, por lo que no cabe retrotraer su existencia a aquellos momentos en los que la citada estructura constitucional no existía. En palabras del citado autor «identificar esta intervención con el consentimiento del impuesto por los afectados y, más aún, enlazar el Principio de reserva de Ley tributaria en su sentido actual con el voto de los servicios o pedidos, encierra al menos dos inexactitudes que son la causa de que se hable insistentemente de la crisis actual de la reserva de Ley tributaria: ni la intervención de la burguesía o la nueva clase social del Estado llano aprobando tributos en las Cámaras puede confundirse con la autoimposición, ni el origen de la reserva de ley se remonta a pasado tan lejano».

En esta misma línea CHECA GONZÁLEZ12 afirma que la intervención de las Cámaras en el voto de...

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