El quehacer tipificado en el llamado delito urbanístico
| Autor | Francisco Javier Sáenz De Pipaón Y Mengs |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Penal. Universidad Complutense |
| Páginas | 341-362 |
Hablamos, hoy, del espacio como representación de la unidad del conjunto de todos los organismos vivientes en toda su variedad, pero también como expresión del ámbito tan plural de lo que no vive pero en el que se hace posible, sin embargo, la vida de todos.
Nos referimos, pues, al mundo y en su centro, queda el hombre situado con una perspectiva de eternidad y asumiendo, para ello, la defensa de los intereses de las generaciones por llegar en un contexto de movimiento y heterogeneidad que quiere ser de coherencia y estabilidad. Page 342
Y en este punto, habrá que reconocer que esa búsqueda de coherencia suscita, como primera exigencia, la defensa y conservación de aquel espacio: la naturaleza.
Pero esta reflexión, aún siendo exigencia mínima, no basta. El espacio se territorializa y, en ese proceso, se convierte en suelo y el suelo entra en el mercado y deviene mercancía. Nos situamos, pues, en el centro del urbanismo y, por consiguiente, de la ciudad.
Y a partir de aquí, nuestra historia se presenta llena de conflictos. Desequilibrios derivados de supuestas necesidades de seguridad y defensa, tensiones surgidas del antagonismo no resuelto entre el campo y la ciudad o el centro y la periferia o la agricultura y la industria, frustraciones engendradas en el contexto de políticas económicas, siempre fracasadas, de contrario signo, aunque invariablemente al servicio de los mismos objetivos, trastornos y perturbaciones generados por la injusticia que entraña la usurpación de lo que socialmente corresponde al colectivo y por la desigualdad en todos los aspectos que pueden apreciarse en la vida de todos.
Al menos, pues, a esa totalidad y a lo que encierra e implica en sus incontables variables, aparece referida la ordenación del espacio en cualquiera de sus perspectivas, territorio, suelo, entorno y, por ende, el urbanismo, que es la forma más directa que tiene el hombre vivo para relacionarse con el suelo.
Pues bien, la ordenación del territorio es expresión referida a una diversidad de concepciones. No hay una postura unánime; las conexiones económicas, sociales, políticas, urbanísticas o técnico-científicas que se dan en torno a la ordenación territorial son tan complejas que determinan la existencia de las variopintas posturas que se vienen adoptando sobre la misma. Detrás de cada concreta concepción, hay una determinada filosofía política o económica y tan es así, que como expresa la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1.991, de 4 de julio, es en sí misma más una política que una técnica, una política de enorme amplitud, equívoca y confusa.
Esto, además de provocar la gran diversidad de posiciones existentes sobre el concepto, lo convierte en algo cambiante, es decir, sometido a constantes remisiones y mutaciones y, por todo ello, es oportuno destacar las dificultades y el confusionismo reinante, aunque, ciertamente, sólo hay que fijarse en los antecedentes del mismo para comprender que las posturas en cuanto a qué debe ser y qué debe formar parte de su contenido son tan diversas, al menos, como la multiplicidad de sus orígenes1.
Con respecto al suelo y al urbanismo, nos vamos a encontrar con las mismas dificultades. Page 343
Se trata de una disciplina de estatuto incierto. El urbanismo es, al mismo tiempo, teoría y práctica, es deudor de múltiples saberes -científicos, artísticos, técnicos- utiliza múltiples conocimientos prácticos, tradicionales o innovadores, está vinculado a un proyecto de sociedad tanto en su representación imaginaria o simbólica como en la práctica institucional real. La diversidad de enfoques que conviven en el urbanismo dificulta la acotación unívoca de su campo disciplinar, de sus convenciones y terrenos dominantes. Históricamente, el urbanismo ha sido considerado un arte, una ciencia, una técnica, una práctica administrativo-política y otras cosas. Una visión global del urbanismo que permita tomar perspectiva desde la posición práctica real de cada profesional, requiere asumir esta heterogeneidad2.
Y todo ello resulta ser tan complejo en atención a que, en la actualidad, aquella perspectiva global e integradora se refiere a la relación del hombre con el medio en el que se desenvuelve y que hace del suelo su eje operativo, de manera que la ordenación urbanística se refiere a la planificación de la explotación y usos del suelo en su perspectiva vertical, asumiendo toda la problemática que envuelve al propio ciudadano en su relación con el ambiente.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1.997, de 20 de marzo, intenta una definición más precisa y restringida manifestando que "se traduce en lo que pudiéramos llamar políticas de ordenación de la ciudad, en tanto en cuanto mediante ellas se viene a determinar el cómo, el cuándo y el dónde deben surgir o desarrollarse los asentamientos humanos, y a cuyo servicio se disponen las técnicas e instrumentos urbanísticos precisos para lograr tal objetivo".
Con todo este bagaje, podíamos confirmar que el urbanismo -ordenación de la ciudad- quedaría vinculado a la instrumentalización horizontal del suelo con vistas a su transformación vertical al servicio del ciudadano mismo, y todo ello en un contexto natural o creado por el hombre, biótico o abiótico, que constituiría su medio, su entorno o su ambiente.
Está en trance, como veremos, todo un cúmulo de decisiones técnicas, alternativas políticas y opciones culturales y, para hacer frente a este reto, ha recurrido el Estado, además de a otros remedios instalados en el ámbito del Derecho administrativo, en cuyo supuesto fracaso se escuda, a la vía legislativa penal, incorporando al Código de 1995 hoy vigente la novedad de su Título XVI, que introduce un epígrafe dedicado a los "Delitos relativos a la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente". Page 344
Y en este punto, no es ocioso recordar que el contenido del mismo se ordena en base a cinco Capítulos que abarcan las siguientes materias:
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"De los delitos sobre la ordenación del territorio".
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"De los delitos sobre el patrimonio histórico".
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"De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente".
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"De los delitos relativos a la protección de la flora y fauna".
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"Disposiciones comunes".
Pues bien, el artículo 319 del Código penal es del siguiente tenor:
"1. Se impondrán las penas de prisión de seis meses a tres años, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de seis meses a tres años, a los promotores, constructores o técnicos directores que lleven a cabo una construcción no autorizada en suelos destinados a viales, zonas verdes, bienes de dominio público o lugares que tengan legal o administrativamente reconocido su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural, o por los mismos motivos hayan sido considerados de especial protección.
2. Se impondrá la pena de prisión de seis meses a dos años, multa de doce a veinticuatro meses e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de seis meses a tres años, a los promotores, constructores o técnicos directores que lleven a cabo una edificación no autorizable en el suelo no urbanizable.
3. En cualquier caso, los Jueces o Tribunales, motivadamente, podrán ordenar, a cargo del autor del hecho, la demolición de la obra, sin perjuicio de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe".
A su incorporación, se refiere la Exposición de Motivos del Código de la siguiente manera:
"A partir de los distintos intentos de reforma llevados a cabo desde la instauración del régimen democrático, el gobierno ha elaborado el proyecto que somete a la discusión y aprobación de las Cámaras. Debe, por ello, exponer, siquiera sea de modo sucinto, los criterios en que se inspira... El eje de dichos criterios ha sido, como es lógico, el de la adaptación positiva del nuevo Código penal a los valores constitucionales. Los cambios que introduce en esa dirección el presente proyecto son innumerables, pero merece la pena destacar algunos... En segundo lugar, se ha afrontado la antinomia existente entre el principio de intervención mínima
Mientras tanto, con motivo de la Sesión Plenaria del Congreso de los Diputados celebrada el 8 de noviembre de 1995, en intervención que bien hubiese podido sustituir con ventaja a la Exposición de Motivos que acabamos de ver, el titular del entonces y ahora Ministerio de Justicia e Interior manifestaba que "el carácter social de nuestro Estado democrático se refleja al menos en dos cuestiones muy evidentes, aunque parezcan contradictorias. Por un lado, la despenalización de figuras caducas... junto a la aparición de nuevas figuras delictivas -añadía- que protegen bienes jurídicos hasta ahora prácticamente inéditos (medio ambiente, ordenación del territorio, protección del patrimonio histórico...)"5, con lo que es evidente que da el paso de remitirse a la ordenación del territorio como bien jurídico penalmente...
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