¿Qué finalité politique para la Política Europea de Vecindad? Sobre los objetivos e instrumentos de la cooperación de la UE con sus países vecinos
| Autor | Ivan Martín |
| Cargo | Instituto Complutense de Estudios Internacionales. Madrid |
| Páginas | 359-387 |
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El nuevo Tratado de la Unión Europea que entró en vigor el 1 de enero de 2010 introdujo dos grandes cambios en la gestión de las relaciones de la Unión Europea (UE) con sus países vecinos:
- La incorporación a los Tratados del concepto mismo de vecindad y de la posibilidad de establecer con los países vecinos relaciones preferentes mediante acuerdos específicos.1Esta posibilidad de celebrar acuerdos en el marco de vecindad no ha sido utilizada hasta ahora, ni siquiera con Marruecos del estatuto avanzado que se le ha otorgado, y los acuerdos que se están negociando con los países del este de Europa son Acuerdos de Asociación como los que ya existen desde 1995 con los países mediterráneos.
- La nueva configuración institucional de la acción exterior de la UE, con un Presidente del Consejo de la UE que preside las cumbres bilaterales y merma protagonismo a las presidencias semestrales y un Servicio Europeo de Acción Exterior dirigido por la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y que coordina las 136 Delegaciones de la Comisión Europea en todo el mundo (que ahora han pasado a convertirse en Embajadas de la Unión Europea). Sin embargo, la PEV sigue siendo competencia del Comisario Europeo de Ampliación y Política Europea de Vecindad, y la ayuda al desarrollo del Comisario de Desarrollo, incluidos los fondos del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA) que financia la PEV.
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Ante esta dispersión institucional, una cuestión no resuelta es la articulación y coherencia entre la Política Exterior europea, la Política Europea de Vecindad y la cooperación económica y financiera de la UE en los países de la vecindad.
El 3 de marzo de 2010, la Comisión Europea aprobó 16 nuevos Programas Indicativos Nacionales (PIN) 2011-2013 en el marco de la Política Europea de Vecindad, con las correspondientes asignaciones financieras bilaterales en el marco del instrumento financiero de la PEV, el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación, y los programas y proyectos a financiar en cada país durante ese período. Estos PIN estaban marcados por un alto grado de continuidad en los proyectos y programas financiados y reflejaban aparentemente una doble lógica: un primer intento de diferenciación entre los países de la vecindad en función de la evaluación de sus reformas realizada por la Comisión, que tenía su expresión en los diferentes incrementos porcentuales de la ayuda con respecto a 2007-2010 (véase la Tabla 1), y una reorientación estratégica de las prioridades de la UE hacia el Este en detrimento del Mediterráneo justificada políticamente por la diferencia entre "vecinos europeos" (los países del este) y "vecinos de Europa" (los países mediterráneos).
No sólo el incremento de las asignaciones presupuestarias otorgadas fue sustancialmente mayor para los países vecinos de Europa Oriental que para los países mediterráneos, con un incremento medio del 57,9% en el caso de los primeros (si bien hay que reconocer que esa diferencia se debe en parte al efecto de recuperación de las asignaciones con respecto al período anterior) frente a un incremento del 12,9% en el caso de los Países Árabes Mediterráneos (PAM), sino que por vez primera la asignación de fondos por habitante y por año para los países de Europa Oriental (6 €) ha superado la asignación por habitante y por año destinada a los Países Árabes Mediterráneos (4,2 € al año). Dentro de la propia región mediterránea, la UE dedica ya mas recursos, en torno a 1.320 millones de euros al año, a los Balcanes y a Turquía (en el marco del Instrumento de Preadhesión) que a los ocho PAM (1.000 millones de euros al año incluyendo la cooperación multilateral, pese a tener éstos 2,5 veces más habitantes): considerando únicamente las asignaciones bilaterales, esto significa que, en términos por habitante, los Balcanes y Turquía reciben 11 € por habitante y año de ayuda de la UE, frente a los 4,2 € por habitante y año en el caso de los PAM.
Todavía no se ha adoptado ninguno de los Planes de Acción de Vecindad que deberían sustituir en 2011 a la primera generación de Planes de Acción aprobados en 2005 y 2006 para un período de tres a cinco años.
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Tabla 1. Asignaciones bilaterales multianuales indicativas para 2011-2013 (mill. €)
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Fuente: Elaboración propia a partir de documentos de la Comisión Europea; nota de prensa:
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/10/221&forma= HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.
Paralelamente, entre marzo y junio de 2010 el Consejo Europeo aprobó la estrategia "Europa 2020 - Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador", que se propone como hoja de ruta para asegurar la competitividad a largo plazo de las economías europeas y para preservar el modelo social europeo ("¿Dónde queremos que esté Europa en 2020?")2. La Estrategia Europa 2020 establece una serie de objetivos concretos en los ámbitos del empleo, la investigación y la innovación, el cambio climático, la educación y la pobreza. Su consecución será el eje articulador de la acción de la UE en los próximos diez años y de las Perspectivas Financieras 2014-2020. Sin embargo, pese a las reiteradas afirmaciones de los líderes europeos acerca de que "el futuro de Europa está en el Mediterráneo" y a la superposición de objetivos y prioridades de la Estrategia Europa 2020 con la PEV, la Unión para el Mediterráneo y la Asociación Oriental, los países de la vecindad están completamente ausentes de la misma, que no prevé ni siquiera una incorporación parcial y paulatina a las dinámicas de la Estrategia 20203. Tal como se señala en la Comunicación de la Comisión, ésta es plenamente consciente de que "la Estrategia Europa 2020 no sólo es relevante dentro de la UE, sino que también puede ofrecer un considerable potencial a los países candidatos y a nuestros vecinos y contribuir mejor a sustentar sus propios esfuerzos de reforma. Ampliar el área de aplicación de la legislación de la UE creará nuevas oportunidades para la UE y para sus vecinos". Pero los atribuye el papel de meros destinatarios de dicha política, sin integrarlos de ningún modo en el proceso ni aprovechar su potencial como parte de las fortalezas de la UE.
La primera cumbre bilateral en el marco del Tratado de Lisboa se celebró el 7 de marzo de 2010 entre la Unión Europea y Marruecos. Esta cumbre bilateral, la primera jamás celebrada con un país árabe o de la vecindad, debía haber
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desarrollado el Estatuto Avanzado acordado en octubre de 20084, pero en la práctica quedó reducida a su valor simbólico y como medida de creación de confianza. En el terreno de los resultados, la Cumbre adoptó una Declaración conjunta formal de nueve páginas cuyo contenido específico retoma en buena parte el contenido del Documento Conjunto e incluso de declaraciones anteriores de los Consejos de Asociación anuales5. Desde entonces, ha habido una cierta paralización del desarrollo y la aplicación del Estatuto Avanzado causada por un lado por la insistencia europea en la convergencia normativa como piedra angular de todo el proceso y por la frustración y decepción de la parte marroquí sobre la falta de avances en la liberalización comercial (el acuerdo sobre liberalización agrícola alcanzado entre la Comisión Europea y el gobierno marroquí en diciembre de 2009 sigue sin ser ratificado), en la movilidad de personas, en los compromisos de incremento de la asistencia financiera o en la negociación de un nuevo Acuerdo de Vecindad.
Con todo, en octubre de 2010, en el marco del Consejo de Asociación UEJordania, las partes concluyeron las negociaciones técnicas de un nuevo Plan de Acción de Vecindad que incorporaba el "estatuto avanzado" de Jordania (pero que sin embargo todavía no ha sido formalmente ratificado). Su contenido es equivalente al de Marruecos: reforzamiento del diálogo político, intensificación del proceso de convergencia normativa de Jordania con la UE, preparación de un Zona de Libre Comercio Profunda y Global que profundice el actual Acuerdo de Libre Comercio, y una mayor participación en determinadas agencias y programas europeos.
Las negociaciones de sendos estatutos avanzados con Túnez y Egipto, que habían prácticamente culminado a lo largo de 2010, quedaron suspendidas tras los cambios de régimen experimentados por ambos países en enero de 2011. En la Comunicación COM (2011) 200 publicada por las instituciones europeas a raíz de la Primavera Árabe, se afirma que "Los países socios que realicen las reformas necesarias pueden esperar reanudar las negociaciones sobre los Acuerdos de Asociación con objeto de alcanzar un «estatuto avanzado» que supone un diálogo político significativamente reforzado y unos vínculos más estrechos entre el país socio y las instituciones de la UE. Ello entrañará un compromiso más profundo sobre la...
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