El Registrador Público en el sistema registral Peruano
| Autor | Gilberto Mendoza del maestro |
| Cargo | Abogado y Adjunto de Docencia de Derecho Civil en la Pontificia Universidad Católica del Perú |
| Páginas | 2100-2151 |
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Hace más de dos siglos se dieron cambios sustanciales que configuraron lo que hoy denominamos Administración Pública, y que -en líneas generales- permanecieron en el tiempo como modelos a tomar en cuenta. 1Así pues, si bien cada ordenamiento tuvo -y tiene- sus particularidades, existieron modelos que se adoptaron -como, por ejemplo, en Francia con Napoleón o en Prusia con Federico Guillermo I-, los cuales han influido en los sistemas administrativos vigentes en la actualidad.
Toda vez que debemos tomar en cuenta el contexto en que se desarrolla cada institución, a fin de tener un mejor acercamiento a la figura en estudio, partiremos por conocer el estado de la cuestión del tipo de estado, en el cual nos encontramos, a efectos de situarnos mejor en nuestra realidad.
De la revisión de los artículos 3 2 y 43 3 de nuestra Constitución Política se desprende que nuestro país es un Estado Social y Democrático de Page 2101 Derecho, dejando de lado aquella concepción de un Estado Liberal de Derecho. El tránsito de uno a otro modelo -tal como lo señala el Tribunal Constitucional- no es sólo una cuestión terminológica, sino que comporta el redimensionamiento de la función del propio Estado.
Para lograr dicho redimensionamiento, hubo un cambio fundamental que dio origen al Estado Liberal, el cual mediante dos revoluciones: la francesa y norteamericana, cambiaron la concepción de la época reconociendo la libertad de las personas en contraste con lo sucedido durante el régimen absolutista-monárquico.
No obstante esto, dicho Estado si bien fue reconocido en sus inicios por la carga ideológica que tenía, luego de algún tiempo fue cuestionado por las exigencias de un panorama más complejo en las relaciones intersubjetivas producto de la industrialización. Asimismo, el Estado liberal no satisfacía plenamente la exigencia de la sociedad, toda vez que sólo aseguraba una mera igualdad formal que no trascendía al nivel social.
Por esto, en busca de la igualdad en sentido «material» en la sociedad junto con los mecanismos que coadyuven a ésta, se propone otro tipo de Estado. En ese línea, se señala que si bien los valores básicos del Estado liberal eran, la libertad, la propiedad individual, la igualdad, la seguridad jurídica y la participación, en todo ámbito, de los ciudadanos en la formación de la voluntad estatal, también lo es que: «(... ) el Estado social democrático y libre no sólo no niega estos valores, sino que pretende hacerlos más efectivos dándoles una base y un contenido material y partiendo del supuesto de que individuo y sociedad no son categorías aisladas y contradictorias, sino dos términos en implicación recíproca de tal modo que no puede realizarse el uno sin el otro» 4.
En ese sentido el Tribunal Constitucional 5 señaló que el Estado Social y Democrático de Derecho es una construcción complementaria del Estado Liberal de Derecho, dado que: «la configuración del Estado Social y Democrático de Derecho requiere de dos aspectos básicos: la existencia de condiciones materiales para alcanzar sus presupuestos, lo que exige una relación directa con las posibilidades reales y objetivas del Estado y con una participación activa de los ciudadanos en el quehacer estatal; y la identificación del Estado con los fines de su contenido social, de forma tal que pueda evaluar, con criterio prudente, tanto los contextos que justifiquen su accionar como su abstención, evitando tornarse en obstáculo para el desarrollo social (...)». Page 2102
Por lo que, si juntamos la supremacía de un texto constitucional, el control y la limitación del poder 6, y, el respeto y tutela de los derechos fundamentales 7, estamos frente al denominado Estado Constitucional de Derecho. En ese sentido, Haberle señala que: «El Estado constitucional de cuño común europeo y atlántico se caracteriza por la dignidad humana como premisa antropológica-cultural por la soberanía popular y la división de poderes, por los derechos fundamentales y la tolerancia, por la pluralidad de los partidos y la independencia de los tribunales; hay buenas razones entonces para caracterizar elogiosamente como democracia pluralista o como sociedad abierta» 8.
Tal como lo señalamos, este modelo de Estado tiene como característica la supremacía constitucional, dado que todas las normas no pueden estar al mismo nivel, son parte de una norma fundamental que da validez a las demás y que prevalece sobre las otras, esta norma es la constitucional. Asimismo, las características del control y la limitación del poder se refieren al respeto que impone la Ley, entendida como norma que acoge la voluntad general y no los requerimientos individuales. Esto conlleva al sometimiento del ejercicio del poder a reglas preestablecidas para la actuación estatal, lo cual quiere decir que toda conducta del Estado debe ampararse en la ley, lo que se ha denominado, principio de legalidad 9. Page 2103
De igual manera, es importante enfatizar que este tipo de Estado busca garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos fundamentales 10, consagrándolos en una norma jurídica, previniendo su perturbación o privación, y creando mecanismos de tutela que protejan los mismos.
En conclusión, si bien por siglos se padeció la impronta de un legalismo formal, hace ya varios años ha salido a la luz un nuevo modelo, que no es producto de cambio meramente nominal, sino que adoptando el precedente lo humaniza, llenándolo de valores y principios de los cuales cualquier interprete debe partir.
En este marco debe estudiarse actualmente la Administración Pública 11 tanto como institución como en sus manifestaciones, toda vez que -a diferencia de su configuración en regímenes monárquicos- su competencia es reglada, debiendo respetar las normas preestablecidas y sobre todo, los principios que informan el estado constitucional.
De otro lado, para entender mejor a la Administración Pública debe tomarse en cuenta la organización humana en la que se sostiene. Dicha idea es la que genera este texto, en el cual -de manera sucinta- pretendemos revisar desde el punto de vista jurídico a aquellos sujetos que despliegan labores dentro de la administración, las cuales son por demás diversas, teniendo como comensal privilegiado del presente texto al funcionario -Registrador Público-.
Es menester dar cuenta que cuando se habla de funcionarios públicos no hay univocidad de término ni doctrinaria ni legislativamente en nuestro país. Muestra de ello son las normas -dispersas- que informan nuestro ordenamiento, las cuales carecen de una técnica depurada, lo cual conlleva a la dificultad en su interpretación por la ambigüedad de las mismas 12. Page 2104
Por tanto, el presente texto abordará, en primer lugar, el tema de la función pública, remontándonos a los antecedentes en el Derecho Comparado. En un segundo momento se introducirá el tema de los funcionarios públicos, diferenciándolos, doctrinal y legislativamente, de otras figuras dentro de la Administración Pública, buscando establecer -luego- el tipo de vínculo que se configura entre ésta y aquéllos.
Dicha opción de desarrollar dichos temas en dos momentos separados es en función de la caracterización que hace Laband de la condición de funcionario, diferenciando función (Amt) del funcionario (Beamter). La primera es más amplia que la segunda, toda vez que hay funciones ejercidas por funcionarios y no funcionarios 13, así como puede existir función pública sin funcionario, pero, en cambio, no puede existir funcionario público sin función pública.
Una vez abordados ambos temas, se dará una descripción de la ubicación de los registros en nuestro ordenamiento, para luego examinar al registrador en el Derecho Comparado, los antecedentes en el Perú y su actual regulación, señalando sus características particulares y el tipo de vínculo que tiene con la institución.
Este planteamiento lo consideramos necesario, toda vez que si bien la función registral en el ordenamiento peruano ha recibido la influencia de diversos países, se ha ido recreando en el devenir histórico con experiencias propias, las cuales hacen de este un sistema particular. Es por esta razón que si bien hemos adoptado gran influencia de la Ley Hipotecaria española la ubicación del cuerpo de registradores, el régimen de responsabilidad, entre otros; son totalmente distintos al nuestro.
La división de poderes fue producto de un proceso, el cual recorre Europa después del Renacimiento, con regímenes «policías» de una monarquía -en muchos casos despótica y arbitraria- y con Tribunales de Justicia limitados respecto a la fiscalización de la actuación de los gobernantes.
La revolución francesa...
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